На наш погляд, Рада міністрів АРК не має входити до вертикалі виконавчої влади, оскільки, як нами вже було зазначено, вони мають різні за своєю юридичною природою призначення, функції та завдання. Брати участь у виконанні державних функцій Рада міністрів Автономної Республіки Крим, рівно як міністерства та відомства автономії, цілком можуть опосередковано. Це можна реалізувати за допомогою делегованих повноважень від Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади. Адже саме так вирішуються питання, що віднесені до компетенції державних органів на місцях – вирішення цих питань делегується органам місцевого самоврядування.
До речі, кардинальних реформ законодавства через це проводити не доведеться. Достатньо лише чітко усвідомити та в подальшому враховувати і дотримуватись норм чиного законодавства, адже Конституція АРК закріплює, що: “Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання Автономної Республіки Крим, а також здійснює державні виконавчі функції, делеговані (курсив наш – Н.А.) відповідно до Конституції України”[63].
Ще однією проблемою, на наш погляд, є орган, існування якого не передбачено ані Конституцією України, ані жодним законом, але який створений і діє на підставі підзаконного нормативно–правового акту та претендує на статус органу виконавчої влади (принаймні, за визначенням авторів підручника з конституційного права[64]). Мова йде про районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації. Одразу зазначимо, що повністю підтримуємо наведену думку і вважаємо вказані органи органами виконавчої влади. Наведемо аргументи, які, на наш погляд, це підтверджують:
‑ по–перше, якщо проаналізувати районні державні адміністрації у містах Києві та Севастополі з точки зору їх становища у системі органів виконавчої влади, стає зрозумілим та очевидним їх органічна схожість з районними державними адміністраціями. Це випливає з того, що порядок призначення голів районних державних адміністрацій у містах Києві та Севастополі за своїм принципом є ідентичним призначенню голів районних державних адміністрацій (голови місцевих державних адміністрацій в місті Києві призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України в порядку, передбаченому Конституцією та законами України)[65].
‑ по–друге, мета діяльності цих органів, на наш погляд, полягає в оптимізації управління районами міст з особливим статусом для гарантування чіткого виконання цими містами, відповідно, політичного та адміністративного (місто Київ) або військового (місто Севастополь) центру. Діяльність районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій як структурних підрозділів відповідних міських державних адміністрацій, на наш погляд, не сприяло б підвищенню відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади (адже завжди простіше знаходитись під чиїмось керівництвом, аніж бути самостійним суб¢єктом управління, а отже, і відповідальності).
Як бачимо, законодавче визнання районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій надасть змоги більш ефективно гарантувати виконання спеціальних функцій, покладених державою на міста Київ (як столицю) та Севастополь (як військовий центр).
Водночас, як нами вже було зазначено, існує проблема як юридичного закріплення існування та діяльності районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, так і побудови влади у цих містах взагалі.
Так, Конституція України зазначає, що “виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації” (ч. 1 ст. 118), подібне положення міститься і у Законі України “Про місцеві державні адміністрації”, але з деякою конкретизацією: “виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські (курсив наш. – Н.А.) державні адміністрації” (ч. 1 ст. 1). Як бачимо, закон містить вичерпний перелік місцевих органів виконавчої влади і передбачає створення у містах Києві та Севастополі лише міських державних адміністрацій, не зазначаючи при цьому можливості створення будь–яких інших місцевих органів виконавчої влади, у тому числі й районних у місті державних адміністрацій.
Водночас у ч. 2 ст. 118 Конституції обумовлені “особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі”, причому такі “особливості” мають визначатись або самою Конституцією України, або ж окремими законами України (ч. 2 ст. 120). Окремих законів, як вже було зазначено, ми не маємо, а маємо Розпорядження Президента України від 18 травня 2000 р. № 821 “Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій”, в якому він наказує Кабінету Міністрів України “затвердити… примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій та їх граничну чисельність”[66].
Прямі та побіжні згадки про діяльність районних у місті Києві державних адміністрацій містяться також у декількох інших підзаконних нормативно–правових актах[67].
Створені ж вони були на базі Указу Президента України від 24 липня 1995 р. “Про обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації”[68]. Як бачимо, цей указ був виданий до прийняття Конституції України і хоч у перехідних положеннях є норма, за якою Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечать їй, на нашу думку, правовий статус районних адміністрацій міст Києва та Севастополя мав би бути закріплений у спеціальних законах, які врегульовують “особливості” державного управління в містах Києві та Севастополі.
Враховуючи, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії, ситуація з правовим підґрунтям існування та діяльності районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій є досить проблемною, оскільки базується на підзаконних нормативно–правових актах всупереч тій же Конституції.
До речі, закон, який регламентував би правовий статус органів влади у місті Севастополі, як нами вже було зазначено, дотепер відсутній, а прийнятий у 1999 р. Закон “Про столицю України ‑ місто–герой Київ” не додав до цього питання більше ясності та правової підтримки. В тексті закону органи під назвою “районні у місті державні адміністрації” навіть не згадуються. Поряд з цим у перехідних положеннях закону маємо норму, за якою “міська та районні в місті Києві ради протягом місяця після набрання чинності цим Законом вирішують питання щодо формування власних виконавчих органів на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві”[69].
Отже, за логікою випливає, що за своїм правовим статусом районні в місті Києві державні адміністрації не є структурним елементом виконавчої влади, а лише “паралельно виконують” її функції, при цьому структурно входячи до органів місцевого самоврядування як виконавчі органи.
Таке рішення законодавця, на наш погляд, видається досить спірним, оскільки обумовлення особливостей певних адміністративно–територіальних одиниць (в даному випадку міст Києва та Севастополя) викликано необхідністю посиленого впливу з боку держави на процеси, які проходять у цих містах в усіх сферах суспільного життя, та постійного контролю за ними. Враховуючи функції, які покладаються на місто Київ як столицю України (створення належних умов для діяльності у місті Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів державної влади, офіційних представництв; вирішення питань щодо розміщення центральних органів, які утворюються Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України, а також дипломатичних представництв тощо) видається нелогічним надання саме органам місцевого самоврядування первинного значення як провідним органам управління міст Києва та Севастополя. До того ж це зводить нанівець намагання закріпити “спеціальний правовий статус” міст всеукраїнського значення[70]. В результаті міста Київ та Севастополь замість того, щоб бути під пильним контролем з боку держави, одержують таке собі сучасне “магдебурзьке право”, та це не заважає нормотворцям декларативно закріплювати “підконтрольність і підзвітність” місцевих державних адміністрацій міст Києва та Севастополя Президенту України та Кабінету Міністрів України, абсолютно не замислюючись над практичною реалізацією такої підконтрольності та підзвітності.
Така “подвійність” має досить негативний вплив і на встановлення правового статусу керівників місцевих органів виконавчої влади міст Києва та Севастополя. За Законом України “Про столицю України – місто–герой Київ”, голови місцевих державних адміністрацій в місті Києві призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України в порядку, передбаченому Конституцією та законами України; Київський міський голова обирається шляхом прямих виборів відповідно до Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів". Голова, заступник голови районної у місті Києві ради обираються відповідною радою з числа її депутатів у межах стр. повноважень ради таємним голосуванням.