управлінські рішення та нести персональну відповідальність за них, з відповідним розподілом повноважень і відповідальності”[174]. Так, це надасть певної свободи дій при реалізації виробленої центром державної політики в тій чи іншій сфері суспільного життя щодо корегування методів, деяких принципових положень з урахуванням можливостей та інтересів регіону.
Але, на нашу думку існування на місцевому рівні політичних функцій невиправдано з таких причин:
1. Існування Кабінету Міністрів – органу загальної компетенції, який уже визначив основні напрямки діяльності всіх органів виконавчої влади.
2. Існування міністерств – органів спеціальної компетенції, які розробили певні програми, концепції та методи дії у ввірених їм сферах, тим самим конкретизувавши та пристосувавши до певної галузі програми уряду.
Враховуючи вищевказане, головам місцевих державних адміністрацій немає сенсу розробляти або доопрацьовувати програми, вироблені центральними органами, користуючись при цьому політичною владою. Для врахування потреб регіону цілком достатньо скориговувати вже існуючі програми та концепції. Саме для центральних, а не місцевих органів виконавчої влади характерно “зміщення акцентів з оперативно–тактичної управлінської роботи на загальностратегічну діяльність державного регулювання”[175]. А отже, надання головам місцевих державних адміністрацій статусу державного політичного діяча, на наш погляд є недоцільним. Голови місцевих державних адміністрацій не повинні бути “політичними лідерами” в чистому вигляді, як це пропонується, наприклад, у дослідженні Л.Л. Приходченко[176]. Адже в протилежному випадку ми ризикуємо створити на терені України “удільні князівства” з окремим розвитком, інфраструктурою та “своїми” інтересами. Можливо це і непогано, якщо відстоюються помірні інтереси та існує це при федеративному устрої, коли суб¢єкти федерації дійсно мають певну свободу в розвитку та управлінні на своїй території. А якщо ми ведемо мову про унітарну державу, якою є Україна, де усі регіони – це частини єдиного цілого, то потурання розвитку так званого “автономного керівництва” всередині регіонів є не тільки недоцільним, а й небезпечним.
Але ми ні в якому разі не заперечуємо існування так званого “ідеологічного лідерства” на рівні регіону, тобто коли голови місцевих державних адміністрацій (як представники держави) “цілеспрямовано впливають на соціально–політичні сфери й населення в питаннях прийняття важливих державних і суспільних рішень”[177] і переважно це здійснюється у вигляді захисту прав і свобод громадян.
Виходячи з цього, ми також пропонуємо надати повноваження щодо призначення та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій Кабінету Міністрів України. Таким способом ми убезпечимо регіони від частої і суб¢єктивної “ротації кадрів”. Адже зараз Президент України на свій розсуд, почасти одноосібно вирішує кадрові питання на керівних посадах місцевих органів виконавчої влади. Після передачі Кабінету Міністрів таких повноважень, по–перше, голови місцевих адміністрацій стають “повноцінними” елементами ієрархії виконавчої влади, тобто будуть підпорядковані лише вищому органу виконавчої влади (при цьому зникне питання “двоголової виконавчої влади”; і по–друге, призначення провадиться не одноосібно, а колегіально, що набагато зменшує вірогідність суб¢єктивізму при призначенні та звільненні з керівних посад органів виконавчої влади. Саме так пропонували визначити порядок призначення та звільнення голів місцевих державних адміністрацій розробники усіх проектів Закону України “Про внесення змін до Конституції України”[178].
Розглянемо тепер основні повноваження голови місцевої державної адміністрації, які виписано в Законі України “Про місцеві державні адміністрації” від 1999 р. Ці повноваження можна умовно поділити на три групи: представницько–управлінські, організаційні та кадрові. До представницько–управлінських (функціональних) повноважень належать ті, які пов¢язані з виконанням головами місцевих адміністрацій завдань і функцій держави на місцевому рівні. Зокрема, вони:
1) несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень;
2) представляють відповідні місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами;
3) регулярно інформують населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію.
До організаційних повноважень належать повноваження з керівництва та оперативного управління місцевими державними адміністраціями, зокрема голови місцевих держадміністрацій:
1) очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю;
2) у межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням;
3) утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад.
До кадрових повноважень належать повноваження щодо призначення, звільнення та переміщення службовців на посадах місцевої державної адміністрації, визначення їх функціональних повноважень, зокрема голови місцевих держадміністрацій:
1) призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів відповідно до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”;
2) призначають на посади та звільняють з посад керівників апаратів місцевих державних адміністрацій та керівників структурних підрозділів апаратів місцевих державних адміністрацій;
3) укладають та розривають контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників;
4) погоджують у встановленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників непідпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавчої влади вищого рівня, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України;
5) голови обласних державних адміністрацій у випадках, передбачених законом, можуть порушувати перед Верховною Радою України питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови.
Як видно з наведеної класифікації, майже чверть повноважень голів місцевих державних адміністрацій є кадрово–організаційними. Це дає змогу вважати посаду голови місцевої державної адміністрації скоріш саме кадрово–організаційною, аніж представницько–управлінською, якою вона саме має бути. Враховуючи те, що місцева державна адміністрація не є колегіальним органом виконавчої влади, закріплення у законі такого переліку повноважень особи, що виступає від імені державної адміністрації одноособово, дає підстави вважати місцеві державні адміністрації органами державного контролю та нагляду за додержанням законності в регіоні. Попри це Законом України “Про місцеві державні адміністрації” закріплені повноваження окремо місцевих державних адміністрацій, що є значно ширшими за повноваження голів і стосуються управління та визначення напрямів розвитку досить широкого спектру галузей народного господарства. Постає питання: якщо місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами і особи, що їх уособлюють, не наділені законом повноваженнями щодо реалізації завдань і функцій цих органів, то тоді, власне, на кого покладені такі повноваження? Беручи до уваги наведену вище класифікацію повноважень голів місцевих державних адміністрацій та спираючись на ст. 39 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” можливі дії голови місцевої державної адміністрації в рамках своєї посади зводяться до представництва місцевого органу виконавчої влади у відносинах з різними суб¢єктами державного управління та несення відповідальності за діяльність органу, який він очолює. Тобто процес управління є неповним, бо немає вказівки на можливість втручання голови у процес безпосередньої реалізації місцевими державними адміністраціями своїх функцій.
Єдину можливість “поєднання” повноважень дає вказівка Закону щодо можливості голови здійснювати керівництво діяльністю місцевої державної адміністрації. Але тлумачення меж такого керівництва в чинних нормативно–правових актах відсутнє, а тому залежно від ситуації воно може позначати будь–що – від оперативного управління до визначення регіональної політики (в цьому випадку все буде залежати від обсягу права голови місцевої державної адміністрації на власний розсуд). Досить, на наш погляд, суб¢єктивний критерій для визначення меж повноважень, а тому є небезпека використання ситуації, що склалась як зі сторони голів місцевих державних адміністрацій (ухилення від вирішення “незручних” питань), так і зі сторони органів та посадових осіб, що мають право зміщувати голів (Президент України), або ж клопотати про таке (Кабінет Міністрів, відповідна рада). Прогресивними в цьому плані є положення Концепції адміністративної реформи. Зокрема, автори Концепції вилучають з переліку повноважень голови обласної державної адміністрації повноваження адміністративно–оперативного керівництва місцевими держадміністраціями, залишивши тільки проведення єдиної державної політики в регіоні. Вилучені повноваження адміністративно–оперативного характеру мали відійти до Секретаря обласної державної адміністрації, введення посади якого передбачено Концепцією.