Неоднозначною є позиція вчених і щодо діяльності місцевих державних адміністрацій. Наприклад, окремі дослідники доходять висновку про необхідність розширення сфери впливу та обсягу повноважень місцевих державних адміністрацій (переважно районного рівня) на соціально–економічний розвиток регіону. Наприклад, "запропоновано процес формування концепції розвитку регіону, який має покладатись в основу діяльності органів виконавчої влади в регіоні України"[51]. Цитований автор наводить аргумент на користь саме державного управління у сфері екології та економіки регіону: “…доцільно створити раціональний апарат державного управління в регіонах, діяльність якого має бути спрямована насамперед на забезпечення конструктивного використання природних багатств, їх відновлення, а також покращення.”[52]
У такому разі постає єдине питання: навіщо членам територіальної громади створювати органи місцевого самоврядування, якщо держава в змозі “подбати” про розвиток їх регіону та захисту їх прав і свобод? І якщо дійсно прийняти за основу такий макет організації влади на місцях, то яким чином треба розмежовувати повноваження між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням?
Згадуваний автор пропонує одночасно розширити можливості місцевих державних адміністрацій у сфері делегування повноважень органам місцевого самоврядування. Але навіщо спершу брати на себе обов¢язок, щоб потім “делегувати” зобов¢язання щодо його виконання? Схожу думку висловлює і С.О. Телешун, вказуючи на необхідність “залишити” у компетенції органів місцевого самоврядування лише питання соціального забезпечення та розпорядження комунальною власністю, усі інші питання вченим пропонуються віднести до відання місцевих державних адміністрацій[53].
Не можна погодитись з наведеними твердженнями, оскільки вважаємо, що досить повільний розвиток регіонів викликаний саме невизначеністю у сфері розподілу повноважень між різними органами управління та слабкістю розвитку місцевого самоврядування, недооцінка якого і призводить до таких сумних результатів. Запобігти цьому, на нашу думку, можливо лише при умови чіткого розмежування владних повноважень посадових осіб місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, шляхом залишення за останніми лише контрольно–наглядових функцій за додержанням законності, правопорядку та реалізації загальнодержавних політичних, економічних і соціальних програм.
Висловлюються і думки проти закріплення за місцевими державними адміністраціями контрольно–наглядових повноважень. Так, поширеною можна вважати таку позицію: "Зараз нагляд за додержанням законодавства здійснюють органи пр.ратури. За такої системи ради без особливих зусиль відхиляють протести прокурорів і на тому у більшості випадків закінчується уся наглядова процедура. Так що ж, невже хтось всерйоз думає, що на подання державних адміністрацій сучасні ради будуть реагувати більш відповідально, ніж на протести прокурорів?”[54]. На це хотілось би відповісти, що ситуація з неспроможністю пр.ратури ефективно виконувати свої функції – це проблема виключно пр.ратури та діючого законодавства, які не в змозі унеможливити прояви таких негативних тенденцій у сфері контролю за додержанням законності.
Якщо продовжити цей логічний ланцюжок, то можна взагалі відмовитись від контрольно–наглядової діяльності в державі й перебрати до центру усі можливі функції та повноваження у сфері державного управління, повернувшись тим самим до тоталітарного правління – все одно ніхто, крім самої держави не в змозі так ефективно управляти суспільством, і заразом відпаде проблема чиєїсь "неслухняності". Не можна відмовлятись від ідеї подальшої демократизації суспільства, не визнавати за громадянами права самостійно вирішувати проблеми місцевого значення лише на тій підставі, що за якихось причин не виходить повернути деяких суб’єктів управління у правове поле держави. На нашу думку, треба своєчасно та ефективно реагувати на таку, вочевидь, негативну практику чи–то виходу за межі закону, чи–то „зловживання правом”. І тоді відпаде необхідність відмовлятись від досить слушних ідей побоюючись, що вони заздалегідь не будуть належним чином реалізовані.
Питання належності Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі – АРК) до органів виконавчої влади є досить дискусійним: з одного боку, з аналізу Конституції АРК випливає, що Рада міністрів виконує функції місцевого органу виконавчої влади в автономії, а також враховуючи встановлений порядок призначення та звільнення Голови Ради міністрів АРК (за погодженням з Президентом України – ст. 37) і повноваження Президента України скасовувати акти Ради міністрів АРК (п. 16 ст. 106 Конституції України), цей орган треба визнати реально сполученим із системою органів виконавчої влади. З іншого боку, "Верховна Рада АРК є представницьким органом “особливого” місцевого самоврядування, що в межах територіальної автономії здійснює повноваження у сфері державного владарювання"[55]. Рада міністрів АРК відповідно має сприйматися як виконавчий орган такого самоврядування.
До того ж, Ю.М. Тодика наголошує, що окрім державних органів виконавчої влади, в Україні діють “…виконавчі органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим (Рада міністрів, міністерства, республіканські комітети), на які також покладено здійснення виконавчих функцій, але які за своєю природою не є державними органами”[56]. Конституційний Суд України також дотримується такої думки, оскільки у своєму рішенні в справі про суміщення службової діяльності керівників органів виконавчої влади визначаючи коло осіб, які вважаються керівниками органів виконавчої влади не включає до нього жодного з посадових осіб уряду Автономної Республіки Крим[57].
Водночас, Конституція АРК встановлює певну підконтрольність та підзвітність голів районних державних адміністрацій Раді міністрів АРК з питань виконання державних функцій і повноважень (п. 5 ст. 35) а також надає право Раді міністрів АРК скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, Законам України, іншим законодавчим актам України, а також нормативно–правовим актам Верховної Ради автономії, рішенням Ради міністрів, що не суперечать законодавству України (п.6 ст.38). До того ж, пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головою Ради міністрів автономії; призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів здійснюється головою відповідної державної адміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів АРК. Причому наведений академіком О. Копиленко аналіз великої кількості нормативних документів Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України[58] вказує на віднесення Ради міністрів до органів виконавчої влади “по умолчанию (рос.)”.
У підручнику "Государственное строительство и местное самоуправление" за редакцією Б.М. Свирського, ми знаходимо у розділі про органи виконавчої влади таке твердження: ”Рада Міністрів, як орган виконавчої влади самостійно здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим”[59]. Очевидно, що автор відносить до органів виконавчої влади і Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, причому прямо на це вказуючи. Ще можна навести витяг з Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, в якому зазначається: “Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій”[60].
Тобто Рада міністрів АРК неначе вклинюється у встановлену Конституцією України трирівневу систему виконавчої влади, зайнявши проміжне місце між Кабінетом Міністрів України та місцевими державними адміністраціями, приблизно на одному рывны з центральними органами виконавчої влади, подекуди виконуючи функції обласної державної адміністрації (переважно в кадрових питаннях).
Отже, складається уявлення про “подвійний” статус Ради міністрів АРК, за яким цей орган належить водночас і до державної влади, і до влади автономії як адміністративно–територіального утворення (тобто орган регіонального врядування). Це є відображенням особливого характеру територіальної автономії як складової системи адміністративно–територіального устрою України. До речі, у проекті закону “Про внесення змін до Конституції України” №3207–1[61] містилася така норма: “Виконавчу владу в Автономній Республіці Крим здійснює Рада Міністрів Автономної Республіки Автономної Республіки Крим, а в областях і районах, містах Києві та Севастополі, здійснюють місцеві державні адміністрації” (п. 1.21) Тобто пропонувалося законодавчо ввести Раду Міністрів автономії до системи органів виконавчої влади, надавши їй статус місцевого органу виконавчої влади поряд з місцевими державними адміністраціями. Невизначеність правового статусу вищих органів управління автономії та їх керівників породжує появу “хронічних конфліктів” на півострові.[62] А тому необхідно якнайшвидше остаточно закріпити чітку структуру як органів виконавчої влади, так і органів управління автономією.