1. Нівелювання принципу “висхідної кар¢єри”[156] (особа одразу потрапляє до вищих щаблів, ігноруючи при цьому нижчі). Така ситуація не може визнаватись типовою, оскільки для ефективності керівництва та управління обов¢язковою умовою є знання керівником (управлінцем) усіх етапів процесу управління, що, на наш погляд, повною мірою може бути засвоєно працівником лише з особистого досвіду при кар¢єрному зростанні. До того ж, при кар¢єрному зростанні державний службовець проходить декілька різновидів професійних перевірок: це початковий конкурсний відбір, атестація, підвищення кваліфікації тощо[157]. При призначенні на більш високу посаду особи, яка не має стажу (без кар¢єрного росту) єдиним контрольним пунктом перевірки професійності службовця є конкурсний відбір на посаду (який, до речі, за словами того ж автора, не завжди виконується[158]). Погодьтесь, недостатньо для гарантування професійності служби навіть при повній її “відкритості”;
2. При призначенні на посаду осіб без стажу роботи в державній службі є небезпека опинитись у ситуації, коли недосвідчена особа, призначена на вагому посаду, необізнана з нюансами управлінських і, якоюсь мірою, особистих відносин, потрапить під вплив більш високого керівництва і буде виконувати роль “слухняної маріонетки”. Адже протистояти такому впливу особі забракне досвіду. В такому випадку казати про зменшення корупції у державній службі вже не доведеться.
Аргументів на користь поміркованого підходу до кадрових питань можна наводити багато. Але на наш погляд, наведеного буде достатньо, щоб зрозуміти важливість та доцільність вимог, які повинні висуватись до кандидатів на посади державної служби, особливо якщо мова йде про її керівні кадри. Введення таких вимог і додержання їх у кадровій політиці дасть змогу забезпечити посади керівників виконавчої влади високопрофесійними фахівцями (забезпечує перша умова ‑ освіта) та проведення єдиної поміркованої політики органів виконавчої влади (забезпечує друга вимога – стаж державної служби).
ГЛАВА 3
Особливості адміністративно–правового статусу різних категорій керівників
§ 1. Особливості адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних службовців
Характеристика адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних службовців тісно пов¢язана з характеристикою влади, яку вони реалізують. Дослідження сутності влади вказаної категорії керівників допоможе з¢ясувати і особливості їх правового статусу.
Отже, управлінський різновид влади притаманний тим керівникам, які мають очолювати “організаційне утворення індивідів”, а не таке досить аморфне явище, як галузь народного господарства (мова йде про міністрів, які формально не очолюють міністерство, а реалізують державне управління в певній галузі).
Теоретично, влада – це те, чим поведінка індивідів як учасників організації найбільше відрізняється від їхньої поведінки за межами цієї організації[159]. Саме влада надає організації її формальної структури, а особам, які мають владні повноваження – право і можливість керувати (спрямовувати та координувати дії підлеглих, а отже і усього органу в цілому). Владність обов¢язково передбачає наявність підлеглості[160].
Соціальне призначення або основна мета влади полягає в тому, щоб за допомогою прямого або опосередкованого впливу на людей, їх об¢єднання чи роз¢єднання протидіяти деструкції, кризі, розпаду суспільства, сприяти підтриманню стабільності суспільного цілого, його прогресу та зміцненню, тобто влада виступає необхідним засобом підтримання квазістабільності суспільства[161].
Широке застосування влади як засобу координації діяльності органу відображає важливі приклади його використання. На особливу увагу заслуговують три функції влади:
1). забезпечення відповідальності особи перед тими, хто має цю владу.
2). гарантування компетентності прийняття рішень.
3). дає можливість скоординувати діяльність.
Дослідники політичних та правових аспектів влади наголошують на тому що функція останньої – забезпечити підпорядкування індивіда нормам, продиктованим групою або членами групи, які мають владу. Наприклад, реалізація законодавчих актів сприймається як авторитарна не тільки існуючою в державі адміністративною ієрархією, а й усіма особами, які перебувають під її юрисдикцією.
Навіть дуже прості приклади організованої поведінки демонструють феномен влади керівників органів виконавчої влади, які обіймають посади державних службовців. “Владу” можна визначити як спроможність приймати рішення, що визначають дії інших осіб. Це стосунки між двома індивідами, один з яких – “керівник”, а інший – “підлеглий”. Керівник на основі владних повноважень, забезпечених законом” формулює і передає рішення, сподіваючись, що вони будуть сприйняті підлеглим .[162]
Ми вже зазначали, що центральні органи виконавчої влади, за винятком міністерств, займають “допоміжне” місце стосовно самих міністерств та Кабінету Міністрів України. А оскільки правовий статус керівників державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом (як єдиноначальних органів) визначається статусом цих органів, то необхідно наголосити на їх певній залежності або від міністерства, яким скеровується діяльність того чи іншого центрального органу виконавчої влади, або від Президента України чи Верховної Ради України. Оскільки керівникам названих органів не був наданий статус державних політичних діячів, то вони належать до категорії державних службовців і відповідно до Закону України “Про державну службу” їх посади відносяться до І категорії посад державної служби (ст. 25) і їх діяльність “спрямована на забезпечення функціонування державних органів”[163].
Тобто, на перший погляд, це звичайні державні службовці і ніяких особливостей у характеристиці самої посади або статусу особи, яка обіймає цю посаду ми не знаходимо. І що стосується посад керівників державних комітетів (служб), то в більшості випадків це так і є, а от щодо керівників центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, ми так сказати не можемо. Справа в тому, що ці органи вже за визначенням мають певні “відмінності” – спеціальний статус, який полягає в наступному: “…щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань”[164]. Можливі відмінності зумовлені спеціальними повноваженнями, завданнями, що покладені на ці органи.
Так, наприклад, що стосується голови антимонопольного комітету[165], то він призначається Верховною Радою України за поданням Прем’єр–міністра України строком на сім років і звільняється в тому самому порядку[166]. З одного боку, як позитив необхідно відзначити, що термін перебування на посаді голови антимонопольного комітету не пов¢язаний зі строком повноважень Верховної Ради України, а з іншого, як відомо, Верховна Рада України обирається строком на п’ять років, а тому є велика ймовірність того, що новообраний Парламент захоче бачити на цій посаді іншу особу. В результаті ніхто не зможе стовідсотково гарантувати голові антимонопольного комітету перебування на посаді впродовж семи років, навіть за умови сумлінного ставлення до своєї роботи. Тому, на наш погляд, необхідно або взагалі не встановлювати граничний строк перебування його на посаді (як щодо звичайного державного службовця), або ж тоді поставити цей термін у залежність від строку повноважень Верховної Ради України. Ми схиляємось до першої пропозиції, вважаючи її найбільш доцільною та відповідною до статусу антимонопольного комітету як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Аналогічно, на нашу думку, необхідно вирішити питання і щодо інших керівників центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, вважаючи їх державними службовцями без будь–яких винятків. Така схема призначення керівників ні в якому разі не зашкодить інтересам держави, зважуючи на спеціальне призначення і статус цих органів, адже контроль і керівний вплив на таких керівників буде здійснюватись і здійснюється зараз в інший спосіб. Так, якщо ми візьмемо за приклад Службу безпеки України, голова якої призначається Верховною Радою України за поданням Президента України, то ніяких обмежень щодо терміну перебування призначеної особи на цю посаду Закон України “Про службу безпеки України”[167] не містить. То чому ми повинні побоюватись імовірних зловживань з боку того ж голови антимонопольного комітету, його “зрощення” з посадою або розвитку галузевої корумпованості внаслідок тривалого перебування однієї особи на керівній посаді, якщо таких побоювань не існує (принаймні, це презюмується законом) навіть щодо голови служби безпеки України?
Отже, враховуючи наведене, вважаємо, що керівники державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом є державними службовцями поряд з головами місцевих державних адміністрацій (про яких ми поговоримо далі), а тому принципових відмінностей у призначенні, звільненні з посади, проходженні державної служби між ними не повинно бути. Тому пропонуємо перейти до розгляду правового статусу голів місцевих державних адміністрацій, в діяльності яких не все так чітко й однозначно.