У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій – це одна з безумовних підстав припинення державної служби. Вона випливає з того, що термін перебування голів місцевих державних адміністрації на посаді обмежується терміном перебування на посаді Президента України. З цього приводу цікавою є думка висловлена Н. Неумивайченко “…звільняти керівних працівників державних адміністрацій у таких випадках (обрання нового Президента України – Н.А.) недоцільно. Звільнення повинно обумовлюватися причинами, які унеможливлюють їх перебування на державній службі та обґрунтуванням його підстав. Службовці виконують завдання і функції держави відповідно до визначених обов¢язків, а не безпосередньо обслуговують осіб, які призначили їх на посаду. А тому діяльність службовців не повинна обмежуватись певним строком і пов¢язуватись тільки із закінченням повноважень інших посадових осіб”[184].
Певний сенс у цьому, досить категоричному, твердженні є, оскільки ми вже зазначали про майже необмежені повноваження Президента України щодо кадрових питань у системі органів виконавчої влади, порівнюючи сучасні посади голів місцевих державних адміністрацій з посадами Представників Президента на місцях, які діяли майже десятиліття тому. Але принагідно зазначимо, що Президент України не є посадовою особою, оскільки він не займає посаду в державному (або будь–якому іншому) органі, а його конституційний статус визначається як “глава держави”. До того ж, “керівні працівники державних адміністрацій” (маються на увазі саме голови держадміністрації) є, як нами вже було зазначено, специфічними державними службовцями, щодо яких навіть точилась дискусія про надання статусу державних політичних діячів. Та, незважаючи на певні вади наведеного твердження, ми частково підтримуємо загальну думку автора про недоцільність прив¢язки терміна перебування на посаді голів місцевих державних адміністрацій саме до терміну перебування на посаді Президента України. Ми пропонуємо “повернути” посади голів місцевих адміністрацій до ієрархії виконавчої влади і надати повноваження з вирішення ключових кадрових питань до відання Кабінету Міністрів України.
Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі їх смерті. Це також є безумовна підстава, з існуванням якої посперечатись досить важко, та і недоцільно.
Звичайно законодавство не стоїть на місці, і свого часу до Верховної Ради надходили законопроекти з питань діяльності місцевих державних адміністрацій. Першочергове значення, природно, мали проекти законів про внесення змін до Конституції. Так, усі подані на розгляд Верховній Раді України законопроекти внесення змін до Конституції майже одностайно пропонували призначати голів місцевих державних адміністрацій Кабінетом Міністрів України за поданням Прем¢єр–міністра України[185].
Такі зміни, на наш погляд, сприяли б вирівнюванню ситуації та вирішення проблем, які ми висвітлювали у цьому розділі. Місцеві державні адміністрації стали б дійсно місцевими органами виконавчої влади і повною мірою виконували своє основне завдання, визначене Конституцією України: контроль за виконанням Конституції та Законів України на відповідній території. Але законодавці вирішили інакше, і прийнятий остаточний варіант законопроекту про внесення змін до Конституції України вже не містив такого положення[186]. А законопроект № 3207–1 "Про внесення змін до Конституції України", який свого часу пройшов процедуру розгляду у Конституційному Суді України щодо відповідності Конституції України містив норми, за якими голови місцевих державних адміністрацій призначалися на посаду і звільнялися з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України[187]. Положення цих законопроектів і були прийняті депутатами як зміни до Конституції України, нічого не змінивши в цьому питанні на краще.
Окрім вказаних документів, існували й існують інші проекти, направлені на реформування місцевих державних адміністрацій. Зокрема, проектом Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” пропонується залишити повноваження Президента України щодо призначення голів місцевих державних адміністрацій, але обумовити обов¢язкове внесення кандидатури Прем’єр–міністром України та/або відповідними обласними радами із прийняттям рішення на пленарних засіданнях[188]. Це, на думку авторів проекту, гарантуватиме відповідним радам реальну можливість участі у вирішенні кадрових питань, що стосуються керівників місцевих органів виконавчої влади. Подібне положення міститься і в іншому законопроекті внесення змін до Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації"[189], внесеним народним депутатом України С.М. Ратушняком.
На наш погляд, такі зміни навряд чи кардинально змінять ситуацію та дійсно будуть сприяти реалізації прав та врахуванню інтересів органів місцевого самоврядування і водночас не зашкодять інтересам держави. Виходячи з цього, пропонуємо внести відповідні зміни до Конституції України та Закону України “Про місцеві державні адміністрації”.
§ 2. Особливості адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних політичних діячів
Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної, правової держави, створює умови для реалізації прав і свобод громадян, а також надає їм широке коло державних, в тому числі управлінських послуг. Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєдіяльність громадян і бере на себе лише ті послуги, які в певний період розвитку суспільства в змозі гарантувати і неможливо знайти на ринку послуг. Така виключність сфери дії пояснюється нейтральністю держави щодо можливих прошарків, класів та інших верств населення і скерованістю її дії на пересічну людину і громадянина. Але для чіткого функціонування подібної ідеальної моделі потрібен певний механізм, роль якого вже протягом двох сторіч з перемінним успіхом виконує принцип “поділу влад” на законодавчу, виконавчу й судову. З цих трьох “гілок” або “функцій” єдиної державної влади саме виконавча влада синтезує в собі результати діяльності законодавчої та судової влади і вже через свої органи реалізує загальну політику держави в життя.
Статус держави з розвиненою демократією, сильною владою, спроможною захистити права і свободи людини, зобов¢язує створювати таку систему державного управління, яка б мала не тільки гарантувати все вищезазначене, а ще й ефективно працювати над поточними та стратегічними завданнями. Для цього недостатньо уповноважити єдиний у державі законодавчий орган – Верховну Раду України – на створення державної політики, вкрай необхідно забезпечити такими повноваженнями органи, які покликані виконувати прийняті Верховною Радою рамкові закони. І якщо Україна як демократична держава зорієнтована на європейський досвід державного управління, то варто, мабуть, звернутись до норм установчих документів провідних країн Європи. Також корисно враховувати позитивний досвід постсоціалістичних країн, які вже мають певні здобутки у цій сфері. Візьмемо за приклад Конституцію Португалії в статті 185 якої зазначено: “уряд визначається як орган державної влади, який керує загальною політикою країни”[190]. Або ж ст. 20 Конституції Франції, в якій проголошено, що “уряд визначає та запроваджує політику нації”[191], Конституція Угорщина в ст. 35 зазначає, що уряд бере участь у формуванні зовнішньої політики держави,[192] Рада Міністрів Республіки Польща здійснює внутрішню та зовнішню політику Республіки Польща[193]. Цей перелік можна продовжувати, але наведена кількість, на наш погляд, вже вказує на досить тісний зв¢язок виконавчої влади з виробленням та реалізацією як зовнішньої, так і внутрішньої політики будь–якої держави.
Кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень юридично–владного характеру, реалізація яких забезпечує йому досягнення мети виконавчо–розпорядчої діяльності. “Виконавча влада здійснюється повсякденно, безперервно й оперативно. Масштаби діяльності виконавчої влади дуже великі, її структурами охоплюються майже усі сфери суспільного життя: економіка, соціальна сфера, забезпечення безпеки і організація оборони, культури, освіти, науки тощо. Виконавча влада має універсальний характер і у часі і у просторі, тобто здійснюється безперервно і скрізь, де функціонують колективи”[194]. Дійсно, переоцінити роль органів виконавчої влади у державному будівництві досить важко. Від того, як виконуються постанови та нормативи, залежить не тільки їх ефективність, а й перспектива розвитку усього суспільства. Очолювати таку систему або кожну з її ланок – досить важлива та складна місія, отже необхідно звернути якомога більше уваги саме на керівні структури органів виконавчої влади: з точки зору як дослідження статусу їх керівників, так і аналіу вищих органів виконавчої влади.
Задля полегшення теоретичного аналізу всіх існуючих керівників органів виконавчої влади доцільно поділити на дві групи: до першої відносимо керівників, яких у встановленому порядку наділено статусом державного політичного діяча (Прем¢єр–міністра, міністрів); до другої групи – керівників, яких не наділено таким статусом (керівників державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, голів місцевих державних адміністрацій), тобто тих, які займають “бюрократичні посади”[195] в органах виконавчої влади. Це випливає, приміром, з поняття, яким характеризується той чи інший орган виконавчої влади. Так, державні комітети – це центральні органи, які безпосередньо, не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду загалом у реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру[196].