Так історично склалось, що на теренах нашої держави, як, зрештою, і на території усього Союзу Радянських Соціалістичних Республік, вся влада належала Радам. Відоме нам з тих часів гасло деякою мірою відображало стан справ у державному управлінні. За повної відсутності класичної владної тріади (розподіл на законодавчу, виконавчу та судову гілки) офіційно вся влада належала народові, який уособлювався Радами. Але, на наш погляд, ми теж могли б похвалитись на той час (хоч досить незвичним) квазі–розподілом гілок влади: влада ділилась між Радами і партійними органами, структура яких була вироблена та діяла із завидною пунктуальністю й чіткістю. Саме ці органи поділили між собою політичні та виконавчі функції. Політикою керували партійні структури, тоді як виконавчі функції повністю належали Радам, вони ж уособлювали в собі й прообраз органів місцевого самоврядування (до речі, з цією функцією вони справлялись якнайкраще!).
З прийняттям Декларації про державний суверенітет Україна зробила перший, але впевнений крок до кардинальних змін не тільки у державному устрої, а й у сфері суспільної ментальності. Державний механізм почав діяти зовсім по–іншому, але в повною мірою позбутися комплексу “молодшого брата” не вдалося і понині. Та необхідно розуміти, що п¢ятнадцять років для розбудови нової держави (саме нової, оскільки майже усі державні інститути для нас були нові) – це дуже короткий термін. У реформаторів початку 1990–х не було навіть найменшого досвіду у сфері розбудови демократичної, самостійної держави. Більшість управлінських і політичних рішень приймались за принципом спроб і помилок.
Сподіваємось, що аналітичне дослідження, яке ми пропонуємо у цьому розділі, певною мірою допоможе зробити висновки і в майбутньому зменшити питому вагу управлінських помилок.
Як ми вже зазначали, радянська система не знала поняття "орган виконавчої влади", а тому, щоб дослідити розвиток статусу саме керівника органу виконавчої влади, звернемось до періоду новітньої історії України з моменту проголошення суверенітету і до сьогодні.
Отже, згадаємо, що Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки, прийнята 20 квітня 1978 р., встановлювала особливу систему виконавчо–розпорядчих органів, які згодом трансформувались в органи виконавчої влади в сучасному розумінні. Зокрема, вона передбачала, що Рада Міністрів Української РСР (Уряд УРСР) є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади Української РСР. "Уряд об¢єднує і спрямовує роботу союзно–республіканських і республіканських міністерств і державних комітетів Української РСР, інших підвідомчих їй органів.
Союзно–республіканські міністерства і державні комітети УРСР керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління, підлягаючи як Раді Міністрів УРСР, так і відповідному союзно–республіканському міністерству або державному комітету СРСР.
Республіканські міністерства і державні комітети УРСР керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління, підлягаючи Раді Міністрів УРСР"[1].
Законом УРСР “Про Раду Міністрів УРСР” більш конкретизується поняття та призначення міністерств і державних комітетів[2]. Зокрема, на відміну від Конституції УРСР, цим законом міністерства та державні комітети вважаються центральними органами державного управління УРСР.
Міністерства УРСР здійснюють керівництво дорученими їм галузями управління і несуть відповідальність за стан і розвиток цих галузей, за виконання державних планів і розв’язання інших завдань, які стоять перед відповідними галузями. Союзно–республіканські міністерства УРСР керують дорученими їм галузями управління, підпорядковуючись як Раді Міністрів УРСР, так і відповідному союзно–республіканському міністерству, а в окремих випадках – державному комітету СРСР. Республіканські міністерства УРСР керують дорученими їм галузями управління, підпорядковуючись Раді Міністрів УРСР. Рада Міністрів УРСР може покладати на міністерства УРСР здійснення окремих функцій міжгалузевого управління. Міністерства УРСР очолюють міністри, які несуть персональну відповідальність за виконання відповідними міністерствами покладених на них завдань і здійснення ними своїх функцій.
Державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління та несуть відповідальність за стан і розвиток дорученої їм сфери управління. Союзно–республіканські державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління, а в окремих випадках – галузеве управління, підпорядковуючись як Раді Міністрів Української РСР, так і відповідному союзно–республіканському державному комітету СРСР. Республіканські державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління, підпорядковуючись Раді Міністрів УРСР. Державні комітети УРСР очолюють голови державних комітетів, які несуть персональну відповідальність за виконання відповідними державними комітетами покладених на них завдань і здійснення ними своїх функцій.
На основі цих нормативно–правових актів можна виділити такі види існуючих на той час міністерств та інших органів цього рівня:
– Союзно–республіканські міністерства СРСР;
– Союзно–республіканські державні комітети СРСР;
– Союзно–республіканські міністерства УРСР (17);
– Союзно–республіканські державні комітети УРСР (13);
– Республіканські міністерства УРСР (8);
– Республіканські державні комітети УРСР (1).
Як бачимо, при побудові вертикалі виконавчо–розпорядчих органів та регламентації їх діяльності в Основному Законі чітко простежується субординація союзних та республіканських органів. Враховуючи те, що конституційні документи були насамперед політичними і розроблялися в ідеологічних відділах ЦК КПРС, а також статус квазі–держави, якою була Українська РСР, то дивуватися з цього приводу не варто. Такий масив союзно–республіканських міністерств і державних комітетів, створених СРСР, та органів з таким самим статусом, але вже створених самою УРСР, практично нівелював закріплену Конституцією можливість республіканських міністерств і державних комітетів самостійно керувати дорученими їм галузями та здійснювати міжгалузеве управління. До того ж, аналізуючи співвідношення кількості республіканських і союзно–республіканських органів та норму закону, в якій надається перелік міністерств і державних комітетів кожного з рівнів, можна казати про повну перевагу союзних органів (як кількісно так і якісно). Звернемо увагу, що за 17 союзно–республіканських міністерств лише 8 республіканських; а за наявності 13 державних комітетів союзно–республіканського значення, лише 1 (!) – республіканський комітет. Якісною ознакою республіканських органів державного управління, було їх “господарське” призначення, на відміну від переважно стратегічних союзно–республіканських органів. Порівняємо: згідно зі ст. 23 Закону “Про Раду Міністрів УРСР”, до республіканських міністерств УРСР належать:
– Міністерство будівництва;
– Міністерство будівництва і експлуатації автомобільних шляхів;
– Міністерство житлово–комунального господарства;
– Міністерство місцевої промисловості;
– Міністерство побутового обслуговування населення;
– Міністерство промисловості будівельних матеріалів;
– Міністерство соціального забезпечення;
– Міністерство транспорту.
Як бачимо, питання оборони, охорони здоров¢я, фінансування, зв’язку, міжнародних відносин та багато інших стратегічно важливих питань, виходили за межі республіканського підпорядкування і належали до компетенції союзно–республіканських органів (міністерств та державних комітетів).
Новий, і мабуть, перший етап у державному будівництві розпочався з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р.[3]. На той час уже по–новому сприймалися органи державної влади з точки зору їх призначення та спрямованості на інтереси вже суверенної держави. Зокрема, Законом Української Радянської Соціалістичної Республіки від 24 жовтня 1990 р. було внесено зміни до Конституції УРСР, згідно з якими зі ст. 122 зникають згадки про союзно–республіканські міністерства і державні комітети СРСР. Це вже хоч і невеликий, але помітний крок до незалежності України, бодай в управлінсько–виконавчій сфері. Цим змінам передував Закон УРСР від 3 серпня 1990 р. "Про міністерства і державні комітети Української РСР", прийнятий на виконання Декларації про державний суверенітет, який містив перелік із 22 міністерств та 14 державних комітетів саме Української РСР, що охоплювали увесь спектр державного управління[4].
Окрім цього, в Декларації зазначалося, що державна влада в Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Це вже передбачало певний розподіл функцій колишніх партійних організацій між незалежними один від одного органами. Почалося реформування деяких елементів державності. Майже за півр. Рада Міністрів трансформувалася в Кабінет Міністрів, який очолював посадовець з європейською назвою – Прем¢єр–міністр, а уся система виконавчо–розпорядчих органів одержала єдину назву органів державного управління[5]. За Законом УРСР “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР” від 19 червня 1991 міністерства та інші органи цього рівня вже звично для нас визначалися як центральні органи, але все ще державного управління[6]. Незважаючи на пряму вказівку в Декларації про державний суверенітет на необхідність існування саме виконавчої гілки влади, термін “органи виконавчої влади” законодавчого закріплення набув лише 14 лютого 1992 р. в зв¢язку з прийняттям Закону України “Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України”. Майже одночасно було виданий Указ Президента України “Про міністерство України”[7]. Подальший розвиток набуло реформування і, так званих, “інших органів виконавчої влади”. Окрім державних комітетів, Постановою Кабінету Міністрів України “Про державні комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи державної виконавчої влади” від 8 квітня 1992 р. передбачалось створення “інших органів державної виконавчої влади”, до яких, з урахуванням змін і доповнень упродовж 1992 – 1995 р., входили: