Нами було аргументовано положення про те, що у понятті “керівник органу виконавчої влади” передбачається не сама особа керівника, а посада керівника, яка розуміється як структурна одиниця апарату державного органу, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових (організаційно–розпорядчих) повноважень і, отже, сама посада зумовлює статус, власне, керівників органів виконавчої влади
Прагнучи уніфікації правових термінів незалежно від галузей та сфер їх вживання, та базуючись на філологічних, логічних та правових знаннях, пропонуємо таке визначення понять “правосуб¢єктність”, “адміністративно–правовий статус” та “компетенція”:
Правосуб¢єктність керівника органу виконавчої влади – це здатність керівника виступати суб’єктом правовідносин від імені органу виконавчої влади у різних галузях права. Причому таке твердження буде справедливим як стосовно єдиноначальних органів виконавчої влади, так і щодо колегіальних. Правосуб¢єктність керівника органу виконавчої влади виникає з моменту створення цієї посади і закінчується з моменту ї ліквідації.
Адміністративно–правовий статус посади керівника органу виконавчої влади ‑ це поняття, яке завжди виражається в сукупності нормативно визначених прав та обов¢язків, характеризується специфічним обов¢язком нести відповідальність у зв¢язку з виконанням своїх повноважень та становищем посади керівника в системі управління.
Компетенція – це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов’язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій.
Виходячи з вищенаведеного, елементами адміністративно–правового статусу посади керівника органу виконавчої влади є:
- становище посади керівника в системі управління;
- компетенція;
- обов¢язок нести відповідальність у зв¢язку з виконанням своїх повноважень.
В рамках дослідження було виявлено проблему співвідношення понять “повноваження органу” та “повноваження керівника органу” стосовно центральних та місцевих органів виконавчої влади, які є єдиноначальними. Керівник такого органу може здійснювати не лише права й обов¢язки, котрі входять у його правовий статус як громадянина і службовця, а й права й обов¢язки, що входять у правовий статус очолюваного ним органу. Вочевидь, ми ведемо мову про єдине ціле, не зважаючи на те, що законодавство розмежовує повноваження керівників і повноваження органів, при цьому уся повнота відповідальності лежить саме на керівниках. Тому доцільним є закріплення функцій органу виконавчої влади за керівником, який, у свою чергу, має виконувати вказані функції через скеровування роботи органу шляхом делегування відповідних повноважень апарату або шляхом створення допоміжних структур. На відміну від часткового розмежування повноважень з одночасним поєднанням відповідальності запропонований варіант дає змогу чітко визначити, які функції покладені на керівників, якою компетенцією вони наділені, яке місце в управлінській системі вони займають і тоді обґрунтованим є покладання усієї повноти відповідальності на цих осіб.
Враховуючи запропоновані зміни, по–новому сприймається структура Кабінету Міністрів України. Пропонується умовно поділити цей орган на два рівні – галузевий рівень (міністри) та рівень загальної компетенції (Прем¢єр–міністр України, Перший віце–прем¢єр–міністр України, три віце–прем¢єр–міністри України). Цим самим ми позбудемось проблеми “особливого” становища міністерств серед інших центральних органів виконавчої влади, адже вони, як апарат міністрів мають перейти у структурну будову Кабінету Міністрів.
Також слід акцентувати увагу на необхідності підвищення вимог до кандидатів на посади керівників органів виконавчої влади. На нашу думку, потрібно, взявши за основу обмеження, викладені в Законі України “Про державну службу”, вдосконалити певні норми та доповнити такими вимогами до кандидатів на заняття посад керівників органів виконавчої влади:
– не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку. Таке формулювання міститься в Законі України “Про державну службу”, але ми, погоджуючись з існуванням такої вимоги, маємо вказати на певні його вади. Судимість – це цілісне поняття, яке не може бути сумісним або несумісним, скоріш за все, законодавець мав на увазі судимість за злочини, які можуть бути несумісними, але тоді які саме злочини визнавати сумісними чи несумісними із зайняттям посади, і хто уповноважений проводити таке розмежування. Більше того, такими, що не мають судимості визнаються: особи, засуджені за вироком суду без призначення покарання, у тому числі звільнені від кримінальної відповідальності, або звільнені від покарання чи його відбування. Отже, пов¢язуючи неможливість вступу на державну службу з наявністю судимості, законодавець не в змозі досягнути поставленої мети – підбору кадрів, які відповідали б морально–етичним якостям представника держави, адже в такому випадку неможливо виключити попадання осіб, що вчинили злочин, на державну службу. На наш погляд, положення, щодо вимог до кандидатів на посади керівників органів виконавчої влади, повинні бути викладені таким чином: “На посади Прем¢єр–міністра, міністрів, голів інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій “не можуть бути призначені особи, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за винятком осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку”;
- на посаду мають призначатись лише дієздатні особи, оскільки існуюче обмеження щодо недієздатних осіб надає можливість перебування на посадах осіб з обмеженою дієздатністю;
- вища освіта та стаж роботи на державній службі не менше ніж п¢ять років. Додержання в кадровій політиці цих вимог дасть можливість забезпечити посади керівників органів виконавчої влади високопрофесійними фахівцями (при виконанні першої умови – відповідної освіти) та проведення єдиної поміркованої політики органів виконавчої влади (при дотриманні другої вимоги – стажу державної служби).
Запропоноване Концепцією адміністративної реформи надання політичного статусу головам місцевих державних адміністрацій нами не може бути підтримано, оскільки для врахування потреб регіону цілком достатньо скориговувати вже існуючі програми та концепції в порядку реалізації дискреційних повноважень, а збільшення політизації на місцевому рівні може спричинити “відривання” регіонів від єдиного центру, що в унітарній державі, на наш погляд, не має бути.
Що ж стосується закріплення повноважень голів місцевих державних адміністрацій, то вони, на жаль, не були врегульовані відповідно до пропозицій авторів Концепції адміністративної реформи в частині віднесення кадрово–організаційних питань до компетенції керівника апарату державної адміністрації (на кшталт міністерських структур). Така новація дійсно сприяла б підвищенню ефективності роботи місцевої державної адміністрації.
Пропонується класифікація підстав припинення повноважень керівників місцевих органів виконавчої влади на зобов¢язуючі (щодо Президента України), рекомендаційні та безумовні.
До зобов¢язуючих належать такі підстави: порушення головами місцевих державних адміністрацій Конституції та законів України; втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства (нами пропонується викладення цієї підстави в такій редакції: “втрати громадянства України, виявлення факту подвійного громадянства, якщо особа протягом 1 місяця з моменту, коли їй стало відомо про набуття нею іноземного громадянства, без поважних причин не подала заяву про вихід з громадянства іншої держави”); визнання судом недієздатним; виїзду на проживання в іншу країну; набрання законної сили обвинувальним вироком суду; порушення вимог несумісності; за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених Законом України "Про місцеві державні адміністрації" та законодавством про державну службу; висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради; подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.
До рекомендаційних підстав належать: прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації; подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу; висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.
До безумовних підстав належать: обрання нового Президента України, оскільки термін перебування на посад голови місцевої державної адміністрації пов¢язаний із строком повноважень Президента України. Така ситуація не може розглядатись як типова, тому ми пропонуємо “повернути” посади голів місцевих адміністрацій до ієрархії виконавчої влади і надати повноваження по вирішенню ключових кадрових питань до відання Кабінету Міністрів України; повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі смерті.