Сначала требовалось, чтобы конвенция была ратифицирована всеми государствами-членами. Это требование, как показала практика, было сложно выполнить. Поэтому Амстердамский договор ослабил его. В настоящее время достаточно ратификации конвенции половиной стран-участниц (т.е. четырнадцатью на данный момент). Соответственно текст конвенции приобретает юридически обязательный характер лишь на территории стран, ее ратифицировавших.
Статья 29 Договора о ЕС 1992 г. указывает, что приоритетными задачами сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере является противодействие тяжким и особо тяжким преступлениям, которые представляют чрезвычайную угрозу государствам-членам ЕС. Среди таких преступлений Договор называет терроризм, торговлю людьми, преступления против детей, торговлю наркотиками, оружием, коррупцию и мошенничество. Важно отметить, что противодействие указанным видам преступлений в актах Союза имеет различную правовую основу. Так, только применительно к торговле наркотиками и терроризму предусматривается установление на уровне Союза минимальных стандартов, определяющих признаки составов соответствующих преступлений. В отношении других указанных видов преступлений таких требований нет.
Рассматривая уголовную политику Европейского Союза, следует отметить, что в последние десятилетия наметилась тенденция (которая в настоящее время получила нормативное отражение в актах Союза), связанная с выделением двух основных направлений деятельности:
- полицейского сотрудничества;
- сотрудничества в области уголовной юстиции.
Последнее направление уголовной политики ЕС заключается в совместных усилиях государств-членов, вытекающих из положений ст. 31 Договора о Европейском Союзе. В частности, сотрудничество в сфере уголовной юстиции включает в себя: расследование уголовных дел и исполнение наказаний; выдача (экстрадиция) преступников; гармонизация процессуального законодательства государств-членов; разграничение подведомственности уголовных дел между странами; гармонизация законодательства по борьбе с наиболее тяжкими преступлениями (организованная преступность, терроризм, торговля наркотиками и т.д.).
Полицейское сотрудничество, как одно из направлений уголовной политики Европейского Союза, имеет важнейшее значение для всей системы обеспечения правопорядка и безопасности в государствах-членах ЕС, поскольку с криминологической точки зрения в настоящее время преступность внутри Европейского Союза стала во многом «транснациональной», что требует постоянной координации деятельности правоохранительных органов разных стран.
Следует отметить, что Договор о Европейском Союзе, также как и в отношении сотрудничества в сфере уголовной юстиции, определяет перечень направлений полицейского сотрудничества. Среди них:
- сотрудничество в проведении оперативно-розыскных мероприятий как по запросам, так и непосредственно правоохранительными органами одного государства-члена на территории другого государства-члена;
- информационное сотрудничество, заключающееся в постоянном функционировании системы обмена сведениями между правоохранительными органами государств-членов;
- сотрудничество в сфере подготовки кадров, т.е. применения единых унифицированных стандартов полицейской подготовки, направленной на повышение эффективности взаимодействия между полицейскими разных государств-членов;
- сотрудничество в области криминалистического обеспечения расследования и раскрытия преступлений, единообразного применения криминалистических методик.
Данные направления полицейского сотрудничества в рамках ЕС в настоящее время реализуются посредством деятельности специального учреждения Европейского Союза – Европейской полицейской организации (Европол – официальное наименование – Европейская полицейская организация.
В некоторых языках Европы используется другой термин – Европейское полицейское ведомство. Кроме того, уже с 1999 г. в официальных документах ЕС употребляется сокращенное наименование – Европол. Все три наименования в настоящее время носят официальный равнозначный характер).
Европейская полицейская организация обладает собственными правами и обязанностями, которые автономны и не производны от аналогичных прав и обязанностей институтов ЕС. Следовательно, это дает основание определять место Европола в системе ЕС наряду с его основными институтами – Европейской Комиссией, Европейским парламентов, Советом ЕС и т.д. Однако с другой стороны, Европол не может быть отнесен к числу институтов Европейского Союза, поскольку его статус и правовое положение не регламентированы учредительными договорами.
В настоящее время Европейская полицейская организация занимает особое место в организационном механизме Европейских сообществ и Европейского Союза. С одной стороны по причине широкой автономности, наличию собственной правосубъектности (в том числе и международной) Европол в своем правовом статусе приближается к международной организации. Однако характер регулирования нормами Европейского Союза, подотчетность институтам ЕС дают повод отнести его к органам ЕС, сформированным на основе соглашений между государствами-членами. Все это обусловлено спецификой его функций – осуществление сотрудничества в сфере борьбы с преступностью.
Европол также занимает особое место в осуществлении уголовной политики Европейского Союза. По существу, именно Европейская полицейская организация является «приводным ремнем» данной единой политики, позволяющей на практике реализовывать и применять единые стандарты в области противодействия преступности.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что современный Европол с точки зрения его места в организационном механизме Европейского Союза можно охарактеризовать как правоохранительное учреждение с юридической, финансовой и институциональной автономией ограниченного характера по отношению к другим органам Союза.
2. Правовые источники, закрепляющие структуру Европола
Принимая решение о создании Европейской полицейской организации, Совет Европейского Союза в качестве примера организации и деятельности нового европейского органа апеллировал к Международной организации уголовной полиции (Интерпол), которая за несколько десятилетий своего существования доказала эффективность такой формы международного взаимодействия в сфере борьбы с транснациональной преступностью. Поэтому концептуально и в Договоре о Европейском Союзе 1992 г., и в Конвенции о Европоле 1995 г. предполагалось, что организационная структура и деятельность будущей общеевропейской полицейской организации будет построена на принципах, апробированных на практике Интерполом. Однако в действительности структура Европейской полицейской организации оказалась сходной со структурой Международной Организации Уголовной Полиции только в общих чертах, что обусловлено похожими целями и задачами деятельности обоих организаций. В остальном структура Европола оказалась весьма специфичной.
Организационная структура Европейской полицейской организации регламентируется несколькими видами актов.
Конвенция о Европоле 1995 г. и Протокол к ней 2000 г. устанавливают наиболее общие принципы организации ведомства и закрепляют правовой статус высших органов Европола.
Другая группа актов, регулирующих организационную структуру, представлена нормами третичного права, которые выражены, в основном, в конвенциях ЕС, направленных на противодействие какому-либо виду транснациональной преступности. Так, заключение в 1995 г. Конвенции «О защите финансовых интересов сообществ», направленной на борьбу с мошенническими действиями в сфере расходования денежных средств ЕС, повлекло необходимость организации в структуре Европола специального отдела, о чем ничего не было сказано в фундаментальной Конвенции о Европейской полицейской организации 1995 г. Вместе с тем, Конвенция «О защите финансовых интересов сообществ» была принята почти одновременно с Конвенцией о Европоле, к тому же еще до фактического начала деятельности данного ведомства, что фактически предопределило наличие, по крайней мере, одной структурной единицы Европола, не предусмотренной профильной конвенцией.
Третья группа актов, определяющих структуру современного Европейской полицейской организации, представлена актами вторичного права, среди которых преобладают решения Совета Европейского Союза. Так, пользуясь своим правом возлагать на Европол дополнительные обязанности и компетенцию, Совет неоднократно принимал акты, во исполнение которых Европейская полицейская организация совершенствовала свою организационную структуру. В частности, на основании решения Совета ЕС от 29 апреля 1999 г. «О распространении мандата Европола на вопросы борьбы с фальшивомонетничеством и подделкой средств платежа», Европейскому полицейскому ведомству предписывалось разработать и принять положение о специальном органе (отделе) Европола по вопросам противодействия указанным видам преступлений.
Отдельного внимания в качестве источников, регулирующих организационную структуру Европола, заслуживают акты внутреннего нормотворчества, которые, как в рамках любого внутригосударственного и международного органа, полностью определяют его организационную структуру.
Наряду с нормативными актами Европейского Союза в правовом регулировании организационного построения Европейской полицейской организации значительную роль играет внутреннее законодательство государств-членов ЕС, поскольку именно этими актами определяется место и правовой статус национальных отделов и служб по связям с Европолом (аналог Национальных центральных бюро Интерпола) во внутригосударственной системе органов власти. Конвенция 1995 г. предусматривает необходимость создания таких органов в каждом государстве, но их статус и организационная подведомственность находятся вне пределов регулирования Конвенции.