Маастрихтский договор определяет основные цели Союза, имея в виду обеспечение большей сплоченности народов и государств, его образующих. Союз характеризуется не только как объединение государств, но и как союз народов стран- членов Союза. Он предусматривает обеспечение дальнейшего экономического и социального прогресса путем образования пространства без внутренних границ, построение экономического и валютного союза (ЭВС) и введение единой европейской валюты. Создание Европейского Союза призвано было упрочить его позиции на международной арене, укрепив безопасность государств, входящих в Союз. Кроме того, задачей являлось распространение взаимодействия государств Союза на такую важную сферу, как защита прав и свобод граждан, усиление сотрудничества правоохранительных органов.
Цели Союза, сформулированные в самом общем виде, детализируются и дополняются изложением задач, которые встают перед Европейским Сообществом. Важнейшей задачей Сообщества провозглашается построение Экономического и валютного союза. В этих целях Маастрихтский договор устанавливает программу и график реализации ЭВС и введения общей валютной единицы. Договор и приложения к нему определили условия участия государств-членов в Валютном союзе и финальную дату введения в обращение новой общей валютной единицы — евро. Конечной датой реализации этой цели должно было стать и стало 1 января 1999 г. Несмотря на возникшие сложности, несмотря на скептическое отношение многих влиятельных политических сил в странах ЕС и даже со стороны отдельных правительств, цель, поставленная Маастрихтским договором, была достигнута. Действительно, С 1 января 1999 г. 11 государств-членов Европейского Союза (из 15) ввели в действие новую валютную систему и новую валютную единицу. Уже одного этого обстоятельства было бы вполне достаточно для того, чтобы оценить Маастрихтский договор и создание Европейского Союза, как новый крупный прорыв на пути европейской интеграции. Одна из важнейших сфер осуществления национального суверенитета перешла в совместное ведение государств-членов Европейского Союза, создавших единую валютную систему.
Вторым не менее важным следствием образования Европейского Союза стало заметное расширение сферы ведения интеграционных объединений. С одной стороны, заметно расширилась юрисдикция Европейского Сообщества. В ведение ЕС было передано осуществление полномочий в таких областях, как: сотрудничество в области культуры, здравоохранения, защита прав потребителя, координация политики в сфере занятости и ряд других. С другой стороны, с созданием Европейского Союза в сферу его ведения начинают переходить новые и принципиально важные области взаимодействия государств-членов, такие как внешняя политика, безопасность, сотрудничество в области юстиции, охраны прав граждан. Определяются пути и методы этого сотрудничества, создаются новые структуры взаимодействия и координации политики, принимаются конкретные решения, которые должны способствовать защите прав и свобод человека. В этом плане особый интерес представляло введение на основе Маастрихтского договора института гражданства Европейского Союза — еще один важный шаг, свидетельствующий о восприятии начал характерных не для международной, а для государственно-правовой публичной организации.
Вместе с тем создание Европейского Союза заметно усилило гетерогенность, т.е. неоднородность нового образования. За десятилетия, прошедшие с момента создания Европейских сообществ, в рамках этих объединений сложилась достаточно четкая и строгая система институтов, сформировалась правовая система Сообществ, которая играла и продолжает играть исключительно важную роль в обеспечении интеграционных процессов и жизнедеятельности самих Сообществ. С появлением Европейского Союза и созданием второй и третьей опоры возникла проблема правового оформления и регулирования этих двух сфер деятельности Европейского Союза.
Конечно, с созданием Европейского Союза усилилась гетерогенность интеграционного объединения. Сам Союз по сравнению с Сообществами отличается меньшей ясностью и четкостью, правовых предписаний, действующих в его рамках. Нередко создаваемые в рамках второй и третьей опор структуры отличаются определенной рыхлостью. Тем не менее, прогресс, который достигнут в деле интеграции в результате создания Европейского Союза, распространение сотрудничества на сферу политического взаимодействия, формирование именно политического союза наряду с экономическим и валютным — все это, несомненно, говорит о том, что процесс интеграции не только не был остановлен или повернут вспять, а продолжал и продолжает развиваться. Об этом свидетельствует и новый учредительный акт — Амстердамский договор, который был разработан и подписан на основе предписаний Маастрихтского договора и призван способствовать дальнейшему развитию и упрочению Европейского Союза и его правовых установлении.
6. Амстердамский договор. Ницский договор. Подписание Общеевропейского конституционного акта.
Созыв новой межправительственной конференции для внесения изменений и дополнений в Договор в создании Союза был прямо предусмотрен ст. N Маастрихтского договора. Во исполнение этого предписания в 1996 г. была созвана межправительственная конференция, которой, было поручено разработать и предложить к подписанию текст нового учредительного акта, призванного способствовать совершенствованию структуры, и функционирования Европейского Союза, а равно решить те спорные проблемы, которые не удалось полностью урегулировать при подготовке Маастрихтского договора. Уже в 1997 г. новый Договор был готов к подписанию. Оно состоялось 2 октября 1997 г. По месту его подписания новый учредительный акт получил наименование Амстердамский договор. В соответствии с принятым порядком текст подписанного всеми участниками Договора, был передан на ратификацию государствам-членам, которые осуществили ее в соответствии с национальными конституционными процедурами. Условием вступления в силу каждого учредительного договора или изменяющего его акта является его единогласная ратификация всеми государствами-членами. Весной 1999 г. процедура ратификации была завершена, и формально договор вступил в силу с 1 мая 1999 г. Амстердамский договор и приложения к нему дают достаточно ясное представление о том, в каком направлении идет эволюция Европейского Союза и европейского права.
Одной из главных задач, которые ставили перед собой участники межправительственной конференции, готовившие Амстердамский договор, было урегулирование проблем реформы институтов Союза в связи с предстоящим расширением его состава. В Маастрихтский договор были включены положения, детализировавшие условия и порядок приема в состав Союза новых государств-членов. Однако в рамках Маастрихтского договора не было определено, каким образом будут реформированы институты Союза в связи с вступлением новых членов. Между тем уже в тот период имело места согласие на прием в состав Союза пяти новых членов: Польши; Венгрии, Чехии, Словении, Эстонии. Кроме того, еще около десяти государств подали предварительные заявки на вступление в Союз. Вполне естественно, что существовавшие ранее процедуры формирования институтов Союза и принятия решений невозможно было сохранить в прежнем виде, хотя бы уже по той простой причине, что такие ведущие институты Союза, как Совет и Комиссия, становились недостаточно операциональными. В составе Комиссии ведущие государства — Англия, Франция, ФРГ, Италия и Испания — имеют по два места. Все остальные члены Союза — по одному. Уже в настоящее время этот институт чрезмерно разбух и нередко приходится идти на искусственное в какой-то мере разграничение полномочий членов Комиссии — комиссаров, ведающих теми или иными сферами деятельности. Достаточно отметить, что вопросами внешней политики и международного сотрудничества в рамках Комиссии ведают три комиссара. Если принцип формирования Комиссии будет сохранен неизменным, число членов этой коллегии будет непрерывно увеличиваться, и соответственно столь же непрерывно будет уменьшаться эффективность ее деятельности.
Еще более важное значение имеет потенциальная угроза возникновения дисбаланса при принятии решений Советом. В рамках Совета неуклонно расширяется процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов. Существующее число взвешенных голосов у каждого государства-члена при применении этой процедуры не может быть сохранено при расширении состава ЕС. Оно должно быть пересмотрено.
Решения относительно реформы Комиссии и Совета взаимосвязаны и должны быть сбалансированы. Именно по этому вопросу при подготовке Амстердамского договора так и не удалось договориться. Единственное достижение - это, пожалуй, установление максимального количества депутатских мест в Европейском парламенте, которое после расширения не должно превышать 700. В конечном итоге стороны согласились, что не позднее, чем за год до нового расширения Союза будет созвана новая межправительственная конференция, которая должна урегулировать все вопросы, связанные с реформой институциональной структуры. Отсутствие такого регулирования может привести к отсрочке приема новых членов в состав Европейского Союза.
Среди новелл, вводимых в действие Амстердамским договором, важно отметить усиление внимания к защите основных прав и свобод человека. В преамбулу и постатейный текст Амстердамского договора внесены положения о создании в рамках Союза пространства свободы, безопасности и законности. Решения, принимаемые институтами Союза, должны отличаться большей открытостью и быть ближе к нуждам и потребностям граждан. Целям усиления защиты их прав и интересов должно отвечать и установление гражданства Союза, деятельность Комиссии по петициям и уполномоченного по правам человека, в значительно большей степени детализируемые в Амстердамском договоре.