3.1. Характеристика системы процессуального права 131
дикционных органов, являются предметом регулирования самостоятельной отрасли процессуального права — исполнительного права1. Говорить о существовании отрасли права можно лишь в том случае, когда рассматриваемая совокупность правовых норм имеет собственный специфический предмет, метод регулирования, представляет собой логически построенную систему, обладает самостоятельностью и формально может быть обособлена от норм других отраслей. На наш взгляд, эти характеристики применимы к исполнительному праву и позволяют констатировать развитие института исполнительного права в самостоятельную отрасль российского права.
Административно-процессуальное право представляет собой совокупность процессуальных норм, регламентирующих административно-юрисдикци-онную и иную охранительную деятельность уполномоченных на то административных органов в рамках охранительных административных правоотношений (административный процесс).
Под административным процессом, соответственно, понимается установленная законом процедура разрешения административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применения мер административного воздействия. В этой связи следует различать весь процесс применения административно-правовых норм органами государственного управления в рамках их внутриор-ганизационной деятельности и административный процесс как порядок разрешения споров по индивидуальным административным делам. Составную часть административного процесса составляет порядок применения уполномоченными органами государственного управления мер административного принуждения. В обеих категориях дел орган управ-
1 См.: Шерстюк В. М. Система советского гражданского процессуального права. М., 1989. С. 23.
132 Глава 3. Система процессуального права
ления, принимая решение по существу дела, должен быть ограничен в своих действиях строгими процессуальными нормами, а гражданин или организация должны иметь необходимые гарантии обеспечения своих прав и интересов. Административно-процессуальные нормы представляют собой, таким образом, одно их важнейших правовых средств обеспечения законности в правоохранительной деятельности административных органов1.
Однако указанное понимание административного процесса и административно-процессуального права (называемое «узким» пониманием) не является общепризнанным в науке административного права. Некоторыми учеными-административистами административный процесс рассматривается широко, т. е. фактически как совокупность всех действий, совершаемых административными органами для реализации своей компетенции.
Сама государственно-управленческая деятельность во всех многообразных проявлениях трактуется, таким образом, как административный процесс (В. Д. Сорокин, Т. И. Петров, А. Е. Лунев и др.). Однако действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы, отмечает Ю. М. Козлов, не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться широким пониманием административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. К тому же существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить любые управлен-
1 См.: Хомякова Г. П. Обсуждение проблем административного процесса в СССР // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 130.
3.1. Характеристика системы процессуального права 133
ческие действия в рамках административного процесса, крайне разрознен. В большинстве случаев отсутствуют единые правила совершения таких действий, а если они есть, то формулируются применительно к конкретным действиям тех или иных органов, содержатся в отдельных не скоординированных правовых актах различного назначения и неодинаковой юридической силы. Доминирует ведомственный подход к формированию такого рода правил. Все это свидетельствует, что прочных оснований для широкого понимания административного процесса не имеется1.
Что же касается юрисдикционного варианта административно-процессуальной деятельности, то он в основном закреплен Кодексом об административных правонарушениях.
Место административно-процессуального права в системе российского права различными учеными определяется по-разному, как уже указывалось, в науке, прослеживается тенденция определять административно-процессуальное право самостоятельной отраслью процессуального права (В. Д. Сорокин, И. А. Галаган). При этом высказаны достаточно серьезные доводы в пользу этого утверждения2.
Представляется, что тенденции развития административного процесса предопределяют все большее юридическое значение этого правового института и, несомненно, формируют административно-процессуальное право как самостоятельную отрасль. Однако безусловная констатация данного факта представляется сегодня преждевременной. Современный уровень состояния науки административного права позволяет рассматривать административно-процессуальное право в качестве его подотрасли3.
1 См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 383.
2 См.: Сорокин В. Д. Указ. соч.
3 См.: Административное право. С. 51.
134 Глава 3. Система процессуального права
Судебный конституционный процесс или конституционно-процессуальное право охватывает совокупность процессуальных норм, регулирующих процедуру рассмотрения дел в Конституционном Суде РФ (принципы конституционного судопроизводства, стадии конституционного судопроизводства, особенности рассмотрения отдельных категорий дел)1.
Осуществление специальным судебным органом — Конституционным Судом РФ — конституционного контроля, т. е. обеспечение верховенства Конституции РФ в системе нормативно-правовых актов, ее прямого непосредственного действия в общественных отношениях, обусловливает существование адекватного ему, самостоятельного вида судопроизводства. Конфликты в процессе реализации норм конституционного права требуют специфических процессуальных форм разрешения. Судопроизводство в Конституционном Суде РФ не может не иметь общей родовой основы с другими видами судопроизводства (общность родовых принципов судопроизводства), которая, однако, не исключает, а предполагает существование ряда особенностей, касающихся, например, предмета рассмотрения в судебном конституционном процессе, его участников и др.
Вопрос о месте конституционно-процессуального права в системе процессуального права является спорным, что предопределяется его неразработанностью.
Так, Н. В. Витрук рассматривает судебный конституционный процесс (конституционно-процессуальное право) как самостоятельную подотрасль конституционного правосудия, которое он, в свою очередь, считает самостоятельной отраслью права, включающей в себя совокупность правовых норм, регулирующих комплекс общественных отношений,
1 См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие: Уч. пособие. М., 1998. С. 39.
3.1. Характеристика системы процессуального права 135
которые складываются в процессе организации и функционирования конституционного контроля, осуществляемого конституционными судами в форме самостоятельного конституционного судопроизводства1. Другой подотраслью конституционного правосудия является, по мнению автора, судебное конституционное право, включающее систему норм, устанавливающих статус Конституционного Суда РФ и его судей (порядок формирования Конституционного Суда РФ, его состав, принципы, гарантии его организации и деятельности и т. д.)2.
Следует согласиться с Т. Я. Хабриевой, что эта идея автора — рассмотрение конституционного правосудия как самостоятельной отрасли права — применительно к России может показаться преждевременной3.
Н. А. Богданов рассматривает конституционный процесс как подинститут института Конституционного Суда РФ в отрасли конституционного права4.
В учебной литературе по конституционному праву России процессуальные нормы, регламентирующие деятельность Конституционного Суда РФ, вообще не рассматриваются в качестве самостоятельной подсистемы5.
Думается, что ни один из указанных подходов не является приемлемым.
В системе российского права судебный конституционный процесс (конституционно-процессуальное
1 См.: Витрук Н. В. Указ. соч. С. 38—40.
2 Там же. С. 39.
3 См.: Хабриева Т. Я. Рец. на кн.: Н. В. Витрук. Конституционное правосудие: Судебное конституционное право и процесс // Государство и право. 1998. № 12. С. 104.
4 См.: Богданов Н. А. Конституционный Суд Российской Федерации в системе конституционного права // ВКС РФ. 1997. № 3. С. 60—61.
5 См.: Конституционное право / Отв. ред. А. Е. Козлов. М., 1997; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1999.
136 Глава 3. Система процессуального права
право) занимает место подотрасли конституционного права. Такое место, на наш взгляд, предопределено свойственными ему самостоятельными предметом, методом правового регулирования, принципами, наличием собственной законодательной базы1 (Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Налогово-процессуальное право. Развитие этой правовой общности в системе финансового права (в системе налогового права как его подотрасли) обусловлено принятием налогового законодательства и созданием налоговых органов. Налогово-процессуальное право представляет собой совокупность процессуальных норм, регулирующих деятельность органов налогового контроля (налоговых органов) по выявлению, расследованию, рассмотрению и разрешению дел о налоговых правонарушениях и осуществлению иных мер налогового принуждения.