19
джені передусім у розділі III "Надання, втрата і позбавлення статусу біженця".
Співвідношення матеріальних та процесуальних норм у джерелах міграційного права України не однакове. В одних актах переважають норми матеріального права, які закріплюють, зокрема, правовий статус біженця. В інших випадках завданням актів є встановлення процедури, наприклад, надання чи позбавлення статусу біженця.
Впорядкування процедур — важлива умова ефективної роботи відповідних державних органів, дотримання ними законності й правопорядку.
У сукупності джерела міграційного права України утворюють як за структурою, так і за змістом систему, елементами якої є юридичні (правові) акти, що містять міграційно-правові норми.
У теорії права юридичний (правовий) акт є офіційним письмовим документом, прийнятим уповноваженим суб'єктом права, який має офіційний характер і обов'язкову силу, що виражає владне веління, й спрямований для регулювання суспільних відносин. Правові акти за сферою обов'язковості поділяються на нормативні (загальні), ненормативні (індивідуальні, правозастосовчі) та інтерпретаційні (акти тлумачення).
Нормативно-правовий акт приймається уповноваженим на це суб'єктом у визначеній формі та за встановленою процедурою для регулювання суспільних відносин і містить загальні правила поведінки — норми права; встановлює, змінює чи скасовує норми права. Ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію. Інтерпретаційний акт — це документ, що видається повноважним органом в результаті офіційного тлумачення (з'ясування або роз'яснення) правових норм.
На формування джерел міграційного права України впливають такі чинники: множинність міграційних відносин; різноманітність їх об'єктів, що обумовлює різні види правових приписів. Це зобов'язує того, хто видає відповідний акт, дбати про форму вираження й спосіб інституціоналізації міграційних відносин. Зокрема, в Конституції України чітко зазначається форма актів, які приймає той чи інший орган.
Як свідчить зміст положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові
20
акти. За статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Відповідно до статті 106 Конституції України Президент України видає укази та розпорядження. Кабінет Міністрів України видає постанови й розпорядження (частина перша статті 117 Конституції України). Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади приймають нормативно-правові акти, які відповідно до частини третьої статті 117 Конституції України підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Згідно зі статтями 124, 150, суди загальної юрисдикції, Конституційний Суд України ухвалюють рішення. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та Рада міністрів Автономної Республіки Крим приймають відповідно рішення, постанови та рішення (стаття 136 Конституції України). Стаття 144 Конституції України надає право органам місцевого самоврядування приймати рішення.
З перерахованих актів джерелами міграційного права України є лише ті, які містять міграційно-правові норми.
Актом міжнародного визнання України як демократичної держави стало прийняття її 9 листопада 1995 року до країн — членів Ради Європи та ратифікація Верховною Радою України у 1997 році Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції. Відповідно до статті 9 Конституції України, з моменту ратифікації та набрання чинності для України зазначені Конвенція та Протоколи до неї стали частиною національного законодавства.
Для гарантування реалізації закріплених Конвенцією та Протоколами прав і свобод людини передбачено запровадження особливого механізму міжнародного захисту — постійно діючий Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється і на Українську державу. Рішення цього Суду становлять систему преце-дентного права Європейського суду з прав людини.
Для України знання й використання прецедентів Суду, що сформувалися під час застосування норм Конвенції, у тому числі міграційно-правових, є запорукою дотримання міжнародно-правових зобов'язань, які випливають з Конвенції про захист прав людини та основних свобод і Протоколів до неї. Конкретні судові рішення формально обов'язкові тільки для тих держав, що виступають відповідачами у конкретних справах. Звернень до Європейського суду з прав
21
людини проти України з питань процесів міграції фізичних осіб ще не надходило.
Інші країни, у тому числі наша суверенна держава, мають враховувати конкретні судові рішення при оцінці відповідності внутрішнього правового порядку вимогам зазначеної Конвенції, яка не є застиглим раз і назавжди міжнародним актом, а договором, що підлягає тлумаченню з огляду на ситуацію, яка склалася на певний час. Це означає, що рішення Європейського суду з прав людини мають використовуватися і у правотворчій, і у правозастосовчій діяльності України.
Таким чином, система правових актів, які є джерелами міграційного права України, охоплює Конституцію України, закони, постанови Верховної Ради України, міжнародні договори України, Рішення Конституційного Суду України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, судові прецеденти тощо.
Зокрема, джерелами міграційного права України є Декларація про державний суверенітет, закони України: "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України", "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", "Про біженців", "Про імміграцію", Рішення Конституційного Суду України у справі щодо прописки від 14 листопада 2001 року, укази Президента України: " Про основні напрями соціальної політики до 2004 року" від 24 травня 2000 року, "Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання" від 15 червня 2001 року, постанови Кабінету Міністрів України: "Про створення органів міграційної служби в Україні" від 22 червня 1996 року, "Про Правила в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію" від 29 грудня 1995 року.
Серед міжнародних договорів України щодо міграції фізичних осіб за рівнем їх закріплення вирізняють договори універсального та регіонального характеру, які встановлюють певні принципи й норми. До перших належать Статут ООН, Загальна декларація прав людини, Декларація ООН про територіальний притулок, Міжнародний пакт про громадянські й політичні права, Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, Підсумковий акт Гельсінської наради з безпеки та співробітництва в Європі, Конвен
22
ція про статус біженців; до другої групи — Конвенція про захист прав і основних свобод людини, Угода СНД про співробітництво в галузі трудової міграції та соціального захисту трудящих-мігрантів тощо.
Проте у зв'язку зі складнощами перехідного періоду формування української державності конкретні акти, які містять міграційно-правові норми, часто змінюються, скасовуються, новелізуються, що впливає на нестабільність міграційного законодавства України.
Зважаючи на юридичну силу, в ієрархії правових актів особливе місце належить Конституції України, яка має найвищу юридичну силу. У пункті 10 частини першої статті 92 Конституції України закріплено, що виключно законами України, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом визначаються засади регулювання, зокрема, міграційних процесів. Пункт 8 частини другої цієї ж статті відсилає до встановлення лише законами України міграційного режиму, який відмінний від загального. Визначення засад регулювання міграційних процесів пов'язане зі встановленням основних принципів та найважливіших норм, відповідно до яких мають законодавчо впорядковуватися міграційні процеси. Міграційний режим — специфічний правовий режим, у межах якого правовими нормами здійснюється регулювання процесів переміщення фізичних осіб і визначається статус учасників міграційних відносин.
Закон, який приймається на основі Конституції України і повинен відповідати їй, має найвищу юридичну силу. Всі інші нормативно-правові акти мають відповідати Конституції та законам України і видаються на основі й на їх виконання, тобто є підзаконними актами.
Нормативно-правові акти у сфері міграції фізичних осіб можна класифікувати за їх дією в часі та просторі. Дія у часі визначається часом набрання ними чинності та моментом, коли їх дія припиняється. Відповідно до частини п'ятої статті 94 Конституції України закон у сфері міграції фізичних осіб набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.
Інші правові акти Верховної Ради України та нормативно-правові акти Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні.
23
Акти Верховної Ради України та Президента України про призначення на посади й звільнення з посад відповідно до законодавства набирають чинності з моменту їх прийняття.
Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо пізніший строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в установленому законом порядку.