Правопреемство в отношении
государственных долгов
Венская конвенция 1983 г. под государственным долгом понимает любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организации или иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом. Конвенция устанавливает принцип, согласно которому правопреемство государств само по себе не затрагивает прав и обязательств кредиторов. Поэтому она однозначно исходит из того, что, когда два или несколько государств объединяются и тем самым образуют одно государство-преемник, государственный долг государств-предшественников переходит к государству преемнику. В остальных случаях, т. е. при передаче части территории государства, отделении части или частей его территории, разделении государства, возникновении нового независимого государства, соответствующие стороны (государство-преемник и государство-предшественник либо государства прежнего субъекта) заключают соглашение друг с другом, регулирующее вопрос о переходе государственного долга. Причем подобное соглашение, заключенное новым независимым государством, не должно наносить ущерба принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами, и осуществление этого соглашения не должно подрывать основ экономического благосостояния данного государства. Если же соглашение отсутствует, то вопрос решается в зависимости от способа возникновения государства-преемника. Когда преемник возникает как новое независимое государство в результате освобождения его народа от колониальной зависимости, то при отсутствии указанного соглашения никакой государственный долг государства-предшественника к новому государству не переходит. Когда же государство-преемник возникает в результате передачи, отделения части или частей территории другого государства либо разделения государства, то государственный долг государства-предшественника переходит к государствам-преемникам в справедливых долях с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к государству-преемнику в связи с данным государственным долгом (ст. 37— 38, 40—41). ,
§ 7. Федеративные государства как субъекты международного права
Федеративное государство выступает вовне, в межгосударственных отношениях, как целостный субъект международного права. Это проявляется в суверенной основе и полноте полномочий в международных отношениях, в представительстве и заключении международных договоров от своего имени, в том, что в ведении федерации в целом и ее высших органов находятся высшее представительство и заключение международных договоров, и в том, что в пределах юрисдикции федеративного государства реализуются принадлежащие ему по международным актам права и принятые им на себя международные обязательства.
Положение Венской конвенции о праве международных договоров об обязательности договора "для каждого участника в отношении всей его территории" (ст. 29) действительно и для федеративных государств. Это общее правило четко выражено в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 28) и в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 50) — постановления обоих пактов "распространяются на все части федеративных государств без каких бы то ни было ограничений или изъятий".
Такой подход присущ и некоторым конституциям. Статья VI Конституции Соединенных Штатов Америки квалифицирует заключенные от имени США договоры, наравне с Конституцией и законами, как "верховное право страны", которому должны следовать судьи в каждом штате. Согласно Основному закону Федеративной Республики Германии "ведение внешних сношений с иностранными государствами принадлежит Федерации" (ч. 1 ст. 32), а общие нормы международного права как составная часть права Федерации "непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории" (ст. 25), т. е. имеют общефедеральное юридическое значение. По Конституции Индии к компетенции Союза отнесены "внешние сношения, все вопросы, касающиеся взаимоотношений Союза с "каким-либо иностранным государством", заключение и выполнение договоров с иностранными государствами (приложение 7).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации "в ведении Российской Федерации находятся... внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации..." (п. "к" ст. 71).
Однако специфика государственного устройства не может не влиять на механизм реализации международной правосубъектности федеративного государства. Об этом свидетельствует, прежде всего, законодательное регулирование, характерное для отдельных федеративных государств. В частности, согласно Основному закону ФРГ перед заключением Федерацией договора, "затрагивающего особое положение какой-либо земли, эта земля должна быть своевременно заслушана" (ч. 2 ст. 32).
В Российской Федерации участие ее субъектов в заключении договоров Федерации не стало объектом конституционного регулирования, этот вопрос решен в Законе "О международных договорах Российской Федерации", где предусмотрено, что международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта, а при разработке договора, затрагивающего полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, предложения соответствующих органов субъекта рассматриваются при подготовке проекта (ст. 4).
Конституция Российской Федерации непосредственно регулирует другой вопрос — выполнение международных договоров РФ, включая эту деятельность в сферу совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "о" ч. 1 ст. 72).
В Конституции нет определенно сформулированной нормы о верховенстве и действии международных договоров РФ на всей территории Федерации. В ч. 2 ст. 4 речь идет о верховенстве Конституции и федеральных законов. Посредством толкования ч. 4 ст. 15 Конституции, объявляющей общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ составной частью правовой системы Федерации, можно презюмировать конституционное закрепление общефедеральной юридической силы международных договоров.
В условиях федеративного государства соблюдение и исполнение международных договоров РФ, в целом реализация международной правосубъектности РФ обеспечиваются не только федеральными органами власти и федеральными законами, но и органами власти соответствующих субъектов РФ в пределах их полномочий.
§ 8. Российская Федерация как субъект международного права
Прекращение существования Союза ССР как федеративного государства и субъекта международного права (декабрь 1991 г.) означало конституирование Российской Федерации (до апреля 1992 г. — РСФСР) в качестве суверенного государства с самостоятельным международно-правовым статусом. Это относится и к другим государствам, являвшимся союзными республиками в составе СССР и создавшим Содружество Независимых Государств (исключая страны Балтии, которые несколько ранее провозгласили независимость, заявили о выходе из СССР и не приняли участия в СНГ).
Российской Федерации как суверенному государству, осуществляющему полноту власти на своей территории и самостоятельно действующему во внешней сфере, присущи все признаки основного субъекта международного права.
Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство; внешняя политика и международные отношения, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.
Становление Российский Федерации как субъекта международного права сопровождалось своеобразными методами решения вопросов ее договорной правоспособности, признания и правопреемства. Договорная правоспособность проявилась первоначально в договорах, заключенных РСФСР с другими союзными республиками в конце 1990 г. и в течение 1991 г., т. е. еще в рамках СССР. Этим межреспубликанским договорам были присущи определенные международно-правовые черты, выражавшиеся в самих договорных положениях и процедурных моментах. Тогдашнее союзное законодательство ни в коей мере не регулировало договорные отношения республик, которые вследствие этого не могли не воспринимать нормы международного права. Примечательно и то, что уже после прекращения существования СССР такие договоры в течение значительного времени продолжали действовать как регуляторы отношений между независимыми государствами.
Российская Федерация получила официальное либо молчаливое признание в качестве государства, воспринявшего от Союза ССР основные компоненты его международно-правового статуса. В договорах, заключенных Российской Федерацией с отдельными государствами, был использован новый термин "государство-продолжатель". Так, в преамбуле Договора между Россией и Францией от 7 февраля 1992 г. (без наименования) стороны Констатируют, что Российская Федерация является государством — продолжателем Союза ССР; аналогичное положение содержится в Договоре о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Королевством Испания от 12 апреля 1994 г. Вместе с тем можно отметить, что далеко не все такого рода договоры используют такую формулу, исходя, очевидно, из того, что она относится лишь к определенным международным делам и не претендует на вытеснение традиционной категории правопреемства.