Международное право2 (стр. 39 из 130)
В теории международного права осуществлены исследования проблем внутригосударственной реализации норм международного права, в том числе состояния и тенденций развития национально-правового механизма такой реализации (см. гл. 8).
Можно классифицировать формы реализации по трем вариантам непосредственного применения:
1) самостоятельное применение норм международных договоров — без прямого участия норм национального законодательства, но не вне сферы их воздействия;
2) совместное применение норм международных договоров и "родственных" норм национального законодательства, что связано с функционированием обозначенных выше правоприменительных комплексов;
3) приоритетное применение норм международных договоров вместо норм национального законодательства при их взаимном несоответствии, т. е. в коллизионных ситуациях.
Приходится констатировать, что более принятой в наших законодательных актах долгое время была третья форма. Такая традиция в той или иной мере ограничивает возможности участия международно-правовых норм во внутригосударственном правоприменении. Во многих законах СССР, прежде всего в Основах гражданского законодательства, Основах гражданского судопроизводства, Основах законодательства о браке и семье, впервые более трех десятилетий назад и в последующие годы появились статьи (заключительная в каждом акте) под названием "Международные договоры", реже — "Применение международных договоров". Аналогичные статьи завершали соответствующие республиканские кодексы — гражданский, гражданский процессуальный, о браке и семье, жилищный и т. д. Но в этих статьях речь шла только об одном аспекте применения — в случаях противоречия нормы закона норме договора.
В современных законах Российской Федерации использование прежних наименований статей сочетается с их одноплановым содержанием, не учитывающим нормальные ситуации совместного применения. Один из новейших примеров — Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", вступивший в силу 24 декабря 1994 г. Здесь лишь одна статья (ст. 29), именуемая "Международные договоры", предусматривает применение таких договоров, но только в коллизионных случаях. В качестве нормального регулятора названы исключительно внутригосударственные законы и иные нормативные правовые акты. Между тем известны договоры как многосторонние (Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г.), так и двусторонние соглашения (например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области предупреждения промышленных аварий, катастроф, стихийных бедствий и ликвидации их последствий 1994 г.), рассчитанные на согласованное с национальным законодательством применение.
Поэтому предпочтительны те законы, которые ориентированы на комплексный подход. Таков Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации", ст. 9 которого "Применение международных договоров" имеет две части. В первой речь идет о ситуациях совместной регламентации: "При решении вопросов гражданства наряду с настоящим Законом подлежат применению международные договоры Российской Федерации, регулирующие эти вопросы"; во второй содержится" традиционная норма о методе решения коллизионных ситуаций.
Новый Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) в отличие от прежнего ГК РСФСР также констатирует разностороннее участие международного права в регулировании гражданско-правовых отношений. Статья 7 "Гражданское законодательство и нормы международного права" на основе известного положения Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) предусматривает непосредственное применение международных договоров РФ к соответствующим отношениям (ч. 2), воспроизводя и общепринятую коллизионную норму.
Отмеченный пробел многих законов не стал помехой в процессе непосредственного применения международно-правовых норм и совместного применения внутригосударственных и международно-правовых норм. Важным ориентиром 'и побудительным фактором в этой деятельности являются используемые в различных статьях законов отсылки к международным договорам*.
* См.: Российская правовая система и международное право. Законодательство Российской Федерации о применении общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации (извлечения из правовых актов) / Сост. и науч. ред. Г. В. Игнатенко. Екатеринбург, 1997.
Прежде всего имеются в виду ситуации, по поводу которых в самом национальном законодательстве содержатся отсылки к международным договорам, выраженные такими формулировками: "в соответствии с международными договорами" (ч. 3 ст. 57 Закона РФ "Об образовании" 1996 г., ст. 17 и 18 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 г.); "на основе международных договоров" (ч. 4 ст. 17 Закона РФ "О космической деятельности" 1993 г.); "в силу международных договоров" (ст. 36 Патентного закона РФ 1&92 г.); "в случаях, предусмотренных международным договором" (ч. 3 ст. 12 УК РФ); "в порядке, определяемом международными договорами" (ст. 437 ГПК РСФСР, ст. 21 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" 1993 г.).
В некоторых случаях отсылки к международным договорам имеют определяющее значение в том смысле, что с ними закон связывает применимость сформулированной в статье нормы. Закрепленное в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ право индивида обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод обусловлено наличием соответствующих международных договоров ("Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации..."). Иной по содержанию смысл, но сходное функциональное назначение имеет упоминание о международных договорных обязательствах в ч. 2 ст. 23 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", посвященной регламентации выхода из гражданства. Согласно этой норме ходатайство о выходе из гражданства может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами России, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых российским законом.
Следующий вариант отсылок — предписание нормы закона о ее применении в комплексе с "родственной" нормой международного договора. Имеются в виду ситуации, когда суд, прокуратура, любой государственный орган, в компетенцию которого входит выполнение обязательств, предусмотренных тем или иным договором, при рассмотрении и решении конкретного дела должны применить одновременно, отразив это в соответствующем правоприменительном акте, как ту норму закона, которая регулирует данный вопрос с отсылкой к договору, так и ту норму договора, которая подразумевается в отсылке. Например, согласно ст. 106 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате документы, составленные за границей с участием должностных лиц компетентных органов других государств, принимаются нотариусом при условии их легализации органом Министерства иностранных дел РФ. Однако в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, такие документы принимаются нотариусом без легализации.
В этой связи отметим, что 31 мая 1992 г. вступила в силу для Российской Федерации Конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов. Правила этой Конвенции, относящиеся и к другим ситуациям с представлением официальных документов, составленных за рубежом, применимы, естественно, лишь во взаимоотношениях с другими государствами-участниками.
В ст. 11 Закона "О Государственной границе Российской Федерации" регламентация пропуска лиц, транспортных средств, товаров и животных через Государственную границу сопровождается положением о возможности упрощенного порядка пропуска граждан России и сопредельного государства в соответствии с договором Российской Федерации с этим государством.
Можно отметить две связанные с этим вопросом проблемы. Как правило, закон содержит безадресную отсылку, в связи с чем правоприменителю приходится, во-первых, устанавливать наличие или отсутствие такого договора, а во-вторых, отыскивать в договоре соответствующую норму. Другая проблема обусловлена отсылочными пробелами законодательства, когда правоприменитель вынужден руководствоваться тем, что можно назвать предполагаемой отсылкой. В Особенной части УК РФ имеется всего две статьи, включающие отсылки к международным договорам (ст. 355 и 356), а прямую связь с международно-правовым регулированием, включая потребности совместного с договорными нормами применения, имеют многие другие статьи (прежде всего ст. 146, 188, 189, 206, 211, 227, 228, 253, 323, вся глава 34).
Иной аспект совместного применения — указание в норме международного договора на применимый в данной ситуации закон. Так, согласно договорам о правовой помощи условия заключения брака определяются для каждого из будущих супругов законодательством государства, гражданином которого он (она) является; кроме того, должны быть соблюдены требования законодательства, на территории которого заключается брак, в отношении препятствий к заключению брака. Этими же договорами правоприменитель обязан руководствоваться при определении дееспособности физического лица (определяется законодательством государства, гражданином которого является это лицо), при определении право- и дееспособности юридического лица (определяется законодательством государства, по законам которого оно было учреждено).