К ним относятся: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле "вправе"; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; юридико-лингвистическая коррупциогенность; принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции"; заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.
б) типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов
Данные типичные коррупционные факторы связаны с наличием правового пробела – отсутствием регулирования того или иного вопроса. Пробел может образовываться как в случае "устранения" нормативного правового акта от регулирования, так и при не включении в текст нормативного правового акта превентивных антикоррупционных норм, регулирующих возможность привлечения к ответственности служащих за правонарушения и контроль за их деятельностью.
К ним относятся: наличие пробела в регулировании; отсутствие административных процедур; отсутствие конкурсных (аукционных) процедур; отсутствие запретов и ограничений для государственных, муниципальных служащих в конкретной области деятельности; отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения; отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими; нарушение режима прозрачности информации.
в) типичные коррупционные факторы системного характера
В этой группе объединены типичные коррупционные факторы, обнаружить которые можно при системном анализе нормативного правового акта, оценивая не отдельные нормы, а весь его текст.
К ним относятся: ложные цели и приоритеты; нормативные коллизии; "навязанная" коррупциогенность.
г) проявления коррупциогенности
В данной группе объединены положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции (коррупционные индикаторы) и (или) способствовать проявлению коррупционных факторов (предкоррупционные факторы).
К ним относятся: формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие); нарушение баланса интересов.
2. Основные правила проведения экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) на коррупциогенность
Эффективность экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) на предмет предотвращения включения в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и выявления таких положений (далее также – экспертиза проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность) определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью ее результатов.
Для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы нормативных правовых актов их проектов на коррупциогенность необходимо соблюдать следующие правила.
2.1. Экспертизу коррупциогенности каждой нормы нормативного правового акта (проекта) и изложение его результатов необходимо проводить единообразно – в составе и последовательности типичных коррупционных факторов, предложенной в Таблице типичных коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности (прилагается).
2.2. Каждая норма нормативного правового акта (проекта) должна быть проверена на наличие/отсутствие каждого типичного коррупционного фактора и проявления коррупциогенности.
2.3. Каждый типичный коррупционный фактор и проявление коррупциогенности должны быть проверены на их присутствие/отсутствие в каждой норме нормативного правового акта (проекта).
2.4. Типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности выявляются и указываются независимо от того, включены ли они в нормативный правовой акт умышленно или непреднамеренно, без оценки этих обстоятельств.
2.5. Любой выявленный в ходе экспертизы типичный коррупционный фактор, проявление коррупциогенности должны быть устранены из нормативного правового акта (проекта) путем устранения или коррекции содержащей их нормы.
В рамках анализа коррупциогенности нормативного правового акта (проекта), проводимого непосредственно его разработчиками, это правило выполняется самими разработчиками.
По результатам экспертизы коррупциогенности нормативного правового акта (проекта) эта работа проводится на основе заключений в порядке, установленном для разработки и принятия (утверждения) соответствующих нормативных правовых актов.
2.6. Выявленные в ходе анализа нетипичные положения, которые могут способствовать коррупции, указываются в заключении по результатам экспертизы коррупциогенности нормативного правового акта (проекта) и подлежат устранению в том же порядке, что и коррупционные факторы и проявления коррупциогенности, признанные типичными.
3. Типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности
В ходе экспертизы нормативного правового акта (проекта) на коррупциогенность подлежат выявлению и устранению следующие типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности:
3.1. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти
3.1.1. Широта дискреционных полномочий
Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенной свободы усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти (их должностные лица) обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств.
Коррупциогенным признается необоснованное расширение дискреционных полномочий. Существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения государственного гражданского служащего. К таким сегментам относятся:
Первое. Сроки принятия решения. Поскольку нередко бывает трудно точно определить срок, в который служащий обязан принять решение в отношении физического или юридического лица, либо срок совершения того или иного административного действия, постольку обычно применяется формула «в течение» или «не позднее». Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии срока.
Второе. Условия (основания) принятия решения. У должностного лица, как правило, всегда есть право выбора для принятия одного из двух вариантов управленческого решения (положительного или отрицательного). При этом наиболее коррупциогенна ситуация, когда нормативный правовой акт предоставляет несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения. В идеале условия выбора того или иного варианта решения (действия, бездействия) должен фиксировать закон, а не подзаконный нормативный правовой акт.
Третье. Параллельные полномочия порождают коррупциогенность норм, поскольку устанавливают:
дублирующие полномочия разных должностных лиц в рамках одного государственного органа или различных государственных органов;
ответственность нескольких государственных служащих за одно и то же решение.
Оценка избыточности усмотрения служащего в каждом конкретном случае связана с оценкой эффективности управленческого процесса – эксперт оценивает, действительно ли необходимы все предусмотренные в нормативных правовых актах согласования, не концентрируется ли принятие решения в одних руках и т.д.
Понизить коррупциогенность и «торговлю визами» способно закрепление принципа «одного окна» - когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный орган власти, а не заявитель.
3.1.2. Определение компетенции по формуле «вправе».
Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию органа государственной власти при помощи формулировок «вправе», «может». Это относится к любым видам полномочий – регистрационным, разрешительным, контрольно-надзорным, нормотворческим.
Для органа публичной власти право и обязанность образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах. Именно через единство права и обязанности органа публичной власти понимается компетенция в теории административного права. Однако разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его). Более того, само должностное лицо, государственный служащий получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не обязанность совершения определенных действий, и ставить его осуществление в зависимость от «взятки». В итоге правоприменение может обрести признак избирательности, что в административных отношениях заявительного характера напрямую способствует коррупции.
Вышеизложенное не означает, что у органа публичной власти (должностного лица, государственного служащего) вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права приобретают характер исключения и находятся в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий (например, право задержания лица, подозреваемого в совершении преступления).
На наличие данного фактора указывают формулировки «орган вправе», «орган может», «орган реализует свое право на» и аналогичные им.
3.1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.