Порой нормативный правовой акт предусматривает прямо противоположное правило поведения, изложенное в законе, существенно изменяя или дополняя его, либо при отсутствии в законе правила поведения формулирует его самостоятельно «вразрез» с целями и принципами закона.
Для исполнительных органов государственной власти Новосибирской области типичной может стать ситуация, когда нормативный правовой акт органа исполнительной власти области противоречит Федеральному закону. Подобная ситуация регулируется положениями статьи 76 Конституции Российской Федерации:
в случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.5 ст. 76 Конституции Российской Федерации);
в случае противоречия нормативного правового акта органа исполнительной власти области, принятого в рамках собственной компетенции, федеральному закону, действует нормативный правовой акт Новосибирской области (ч.6 ст.76 Конституции Российской Федерации).
При проведении антикоррупционной экспертизы могут быть выявлены нормативные коллизии между законом и нормативным правовым актом исполнительного органа государственной власти Новосибирской области. В результате общественное отношение, которое должно регулироваться законом, на практике оказывается урегулированным подзаконными нормативными правовыми актами. Создаются условия для «административного усмотрения» и использования служебного положения для совершения коррупционных сделок.
Коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти области и иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу
По отношению к актам органов исполнительной власти области большей юридической силой обладают Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, постановления и распоряжения администрации области.
3.3.3. «Навязанная» коррупциогенность
Нормативный правовой акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании нормативного акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным. Так, законы Новосибирской области должны соответствовать федеральным конституционным законам и федеральным законам, которые могут оказаться коррупциогенными.
Подзаконный нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон или иной нормативный правовой акт, регламентирующий компетенцию исполнительного органа государственной власти, предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества, не обозначив критериев и условий для правового регулирования.
Наличие этого коррупционного фактора наиболее часто встречается при использовании бланкетных и отсылочных норм, которые предоставляют широкие нормотворческие полномочия уполномоченному исполнительному органу государственной власти области. Таким образом, путем принятия подзаконных нормативных правовых актов устанавливаются обязательные правила поведения, которые, в условиях наличия правовых пробелов в законе, фактически становятся единственным и высшим по юридической силе «регулятором» общественных отношений.
Часто ситуация «навязанной» коррупциогенности возникает в связи с разработкой и утверждением административных регламентов, которые последовательно реализуют коррупциогенные нормы законов.
В случае обнаружения типичного коррупционного фактора «навязанной» коррупциогенности специалисту (эксперту) необходимо дать рекомендации по устранению коррупциогенных норм не только в анализируемом нормативном правовом акте, но и в «отраслевом» законе области как первоисточнике коррупциогенности.
3.4. Типичные проявления коррупциогенности
3.4.1. Несоблюдение требований формально-технического характера
В данном разделе объединены типичные проявления коррупциогенности формального, технического и процедурного характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе. Для их выявления важно не содержание нормативного правового акта, а соблюдение действующих требований к его форме, порядку разработки, принятия, регистрации и опубликования.
Специалисту (эксперту) необходимо проверить, соблюдены ли необходимые формально-технические требования в анализируемом нормативном правовом акте, т.е. анализу подвергаются не содержание нормативного правового акта, а действия государственных служащих по его разработке и принятию, которые могут создавать условия для реализации коррупциогенных норм или указывать на коррупционные нарушения.
Специалист (эксперт), проводящий анализ коррупциогенности проекта нормативного правового акта, должен учитывать результаты юридико-технической экспертизы проекта данного нормативного правового акта.
3.4.2. Несоблюдение установленной формы нормативного правового акта органа исполнительной власти.
Несоблюдение формы нормативного правового акта может скрывать под собой коррупционные нарушения, свидетельствующие об «обходе» надлежащих должностных лиц при его принятии.
Это может выражаться в таких признаках, как:
подписание нормативного правового акта неуполномоченным лицом;
наличие подписи (визы) ненадлежащего лица;
отсутствие обязательной государственной регистрации нормативного правового акта;
принятие нормативного правового акта в форме письма или телеграммы,
нарушение установленной структуры и реквизитов нормативного правого акта.
Несоблюдение установленной формы «помогает» реализоваться коррупциогенным нормам, которые имеются в нормативном правовом акте.
3.4.3. Несоблюдение (нарушение) порядка принятия НПА исполнительного органа государственной власти.
Принятие нормативного правового акта происходит по определенной процедуре, которая предусматривает различные согласования, визы и пр. Нарушения порядка принятия могут выражаться в таких действиях, как:
принятие нормативного правового акта области без обязательного согласования (визы);
принятие нормативного правового акта без государственной экологической экспертизы, в случаях, когда ее проведение обязательно в силу закона;
принятие нормативного правового акта без учета мнения профсоюзов в установленных законом случаях;
нарушение внутреннего порядка принятия (например, отсутствие визы юридической службы);
нарушение сроков принятия нормативного правового акта и его государственной регистрации;
нарушение порядка вступления в силу нормативного правового акта;
принятие нормативного правового акта структурным подразделением администрации Новосибирской области.
Нарушение порядка принятия нормативного правового акта коррупциогенно, поскольку может скрывать под собой коррупционный интерес, а содержащиеся коррупциогенные нормы – стать основой для совершения коррупционных сделок.
3.4.4. Непринятие нормативного правового акта (бездействие)
Данный коррупционный фактор невозможно диагностировать при анализе уже принятого нормативного правового акта. Его суть заключается как раз в коррупциогенном характере отсутствия требуемого нормативного правового акта.
Это проявление коррупциогенности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок принятых нормативных правовых актов исполнительного органа государственной власти области, статутные документы и сложившуюся правоприменительную практику. Руководитель исполнительного органа государственной власти области, если он руководствуется коррупционным интересом, может сознательно длительный срок не издавать нормативный правовой акт, чтобы принимать в каждом конкретном случае индивидуальные акты, оставляя за собой право выбора решения. Иными словами, нормативный правовой акт, рассчитанный на многократное применение и неопределенный круг лиц, не принимается преднамеренно, чтобы не «связывать» свободу действий.
3.4.5. Нарушение баланса интересов.
Выявление данного типичного проявления коррупциогенности требует от специалиста (эксперта) системного подхода к содержанию нормативного правового акта в целом.
Следует принимать во внимание и основные принципы правового регулирования в публичном и частном праве. Если анализ нормативного правового акта свидетельствует о том, что учитываются в большей степени интересы узкой группы субъектов, сама разработка нормативного правового акта могла стать следствием лоббирования интересов, ущемляющего права большей части населения области.
Следует иметь в виду, что многие нормативные правовые акты имеют комплексный характер, и основываются на балансе различных интересов, например публичного и частного.
Для обнаружения данного типичного проявления коррупциогенности рекомендуется тщательно проанализировать положения нормативных правовых актов, в которых характеризуется цель его принятия и решаемые задачи, а также «программные установки» нормативного акта большей юридической силы, на основании которого принимается нормативный правовой акт.
Для нейтрализации коррупциогенности подобного рода можно рекомендовать при обсуждении и разработке нормативных правовых актов привлекать как можно более широкий круг заинтересованных лиц и экспертов – представителей общественных организаций, объединений предпринимателей, работодателей, профсоюзов, саморегулируемых организаций и пр.
4. Подготовка экспертного заключения по итогам экспертизы нормативных правовых актов (проектов) на коррупциогенность