§ 6. Политико-территориальное устройство. Публичная власть в префектурах и на местах
1. Политико-территориальное устройство
Территориальная организация Японии базируется на принципе местной автономии и носит политико-административный характер. Мы уже упоминали положение ст. 95 Конституции, согласно которому специальный закон, применяемый в отношении только одного местного органа публичной власти, в соответствии с законом может быть издан Парламентом не иначе, как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории соответствующего местного органа публичной власти. Очевидно, что такое согласие может быть выявлено только путем местного референдума.
Конституционные положения, относящиеся к местной автономии, были детализированы в ряде законов — в Законе о местной автономии 1947 г., Законе о финансовой автономии, Законе о местных налогах и Законе о распределении местных налогов 1950 г.
Закон о местной автономии делит местные территориальные единицы на две группы: единицы, органы управления которыми обладают общей компетенцией, и единицы, на территории которых осуществляется специальная юрисдикция. Первые, в свою очередь, делятся на политико-административные единицы высшего уровня и низшего уровня.
К единицам высшего уровня относятся 47 префектур, относящихся к четырем категориям: "то" (Токио), "до" (о. Хоккайдо), "фу" (Киото, Осака) и "кен" (43 остальные префектуры). В правовом статусе между префектурами различных категорий существуют некоторые незначительные различия в организации и управлении соответствующими территориями. Меньше всего различия между префектурами "фу" и "кен", обусловленные главным образом исторической традицией, в силу которой, например, Киото имеет несколько особый статус как древняя столица Японии. Единицы низшего уровня — это города ("си"), поселки ("мати") и сельские общины ("мура"). Всего на низшем, уровне 3437 единиц: городов, поселков и общин.
Столица государства — Токио префектура объединяет 23 самостоятельных "специальных района" ("токубэцу ку"), приравненных по своему правовому статусу к городам "си", и ряд городов, пригородных поселков и общин. Общегородских органов местного самоуправления город Токио не имеет. Прочие префектуры делятся на низшие единицы: города, поселки и общины. Города с населением свыше 1 млн. человек включают районы, представляющие собой административно-территориальные единицы: самоуправления там нет, а управление осуществляется чиновниками, которых назначает мэр города. Политико-территориальные единицы низшего уровня включают в свои границы не только собственно места проживания населения, но и окружающие их пахотные земли, леса и т. д. В города, например Саппоро или Киото, входят не только сами города, но и обширные безлюдные районы горных массивов.
В 1995 г. в Закон о местном самоуправлении внесены изменения, которые облегчили процесс слияния городов, поселков, общин. Это нововведение призвано способствовать решению целого ряда местных проблем, однако слияние возможно только с согласия населения и соответствующих представительных органов.
2. Местные органы публичной власти
Граждане Японии избирают сроком на четыре года органы самоуправления политико-территориальных единиц — губернаторов префектур, мэров городов, старост общин, а также префектуральные, городские и общинные собрания, состоящие как из профессиональных, так и неосвобожденных депутатов. Последние осуществляют свою депутатскую деятельность, не оставляя своих основных занятий. Избираются также некоторые другие местные должностные лица, определенные законом.
Согласно ст. 94 Конституции местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление, издавая в пределах закона свои постановления. В таких постановлениях они могут не только устанавливать определенные правила поведения, обязательные в пределах соответствующей территории, но и предусматривать различные виды наказания за их нарушение, в том числе и уголовные. Помимо этих так называемых собственных полномочий центральные ведомства вправе делегировать местному самоуправлению осуществление некоторых государственных дел. Таким образом, органы местного самоуправления обладают как собственной компетенцией, так и делегированными полномочиями.
Установленные Конституцией общие положения о компетенции органов местного самоуправления в дальнейшем были конкретизированы и сформулированы в виде полномочий по конкретным направлениям и сферам деятельности. В частности, собственную компетенцию органов местного самоуправления составляют: поддержание общественного порядка на своей территории, обеспечение безопасности, здоровья и благополучия населения и иных лиц, временно находящихся на данной территории, устройство и управление парками, площадями и дорогами, ведение коммунального хозяйства, устройство и управление школами, больницами и многое другое.
В отличие от парламентариев депутаты представительных органов местного самоуправления иммунитетом не обладают. Депутаты-профессионалы получают жалованье из муниципального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел, в том числе ежегодные доплаты на исследовательскую работу по вопросам местного самоуправления.
Особое внимание в Японии уделяется обмену опытом, взаимным посещениям официальных представителей органов местного самоуправления аналогичных органов других населенных пунктов или префектур. На указанные цели специально предусматривается выделение финансовых средств из местного бюджета. В частности, на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы депутаты получают ежегодные доплаты в размере 380 тыс. иен (около 4,7 тыс. долл.).
Местные собрания работают в сессионном порядке. Ежегодно созываются четыре сессии. На весенней сессии утверждается местный бюджет, подготовленный исполнительным органом (такая сессия обычно длится 20—28 дней). На осенней сессии заслушивается отчет губернатора, мэра, старосты по итогам минувшего финансового года и об исполнении местного бюджета.
Для подготовки целого ряда документов, экспертных заключений, проверок и выполнения других функций по обеспечению работы представительных собраний местного самоуправления создаются вспомогательные органы, прежде всего небольшие секретариаты.
Руководство исполнением общегосударственных и местных законов, а также аппаратами местных чиновников осуществляют губернаторы префектур и мэры городов, имеющие двойной правовой статус. С одной стороны, будучи избранными местным населением, они осуществляют местную исполнительную власть конкретной политико-административной единицы. С другой стороны, они рассматриваются и как органы государства, так как ряд функций государственного управления им делегирован центральными ведомствами.
В отличие от многих других демократических государств в Японии в течение длительного периода времени не было четко отлаженных отношений между центральным правительством и местными властями. Последние имели свою компетенцию в пределах, предусмотренных местной автономией, и центральные органы власти не имели возможности эффективно влиять на местные дела и через координацию и другие рычаги воздействия проводить государственную политику в масштабах всего государства. В частности, в Японии долгое время не было государственных органов, подобных по своему правовому статусу префектам Франции и представляющих государство на местном уровне. Придание губернаторам и мэрам двойного статуса позволило решить эту проблему.
Местная администрация имеет достаточно сложную структуру, особенно на префектуральном уровне. В префектуре губернатор с согласия префектурального собрания назначает вице-губернатора. Мэр города также с согласия городского собрания назначает себе заместителя. Кроме того, у губернатора и мэра имеются и функциональные помощники, например, главный казначей в префектуре и казначей в городах, поселках и общинах. В небольших поселках и общинах его обязанности обычно возлагаются на помощника старосты.
Помимо указанных должностных лиц в администрации префектур имеются структурные подразделения: департаменты, отделы. Так, в столичной префектуре создано 10 департаментов, на Хоккайдо — 9 отделов. Численность отделов остальных префектуральных администраций зависит от численности населения. В префектурах с населением свыше 2,5 млн. человек учреждается 8 отделов, с населением от 1 до 2,5 млн. — 6 отделов, с населением до 1 млн. — 4 отдела.
Наиболее типичны в администрациях префектур с населением свыше 2,5 млн. жителей отделы:
1) общих дел, занимающийся кадрами, общими вопросами функционирования префектурального собрания и префектуры, бюджетом, налогами и прочими финансовыми вопросами, а также вопросами, касающимися единиц местного самоуправления, статистики и информации;
2) народной жизни, занимающийся социальным благосостоянием и социальным обеспечением;
3) здравоохранения, ведающий страховыми центрами и страховой медициной;
4) торговли и промышленности, занимающийся распределением ресурсов и регулированием цен;
5) сельского и лесного хозяйства, в чьей компетенции регулирование земельных отношений, освоение земель и переселение, а также распределение сельскохозяйственной продукции;