Строго централизованный порядок назначения и участие в этой процедуре двух ветвей власти должны, по мнению "отцов-основателей", свести к минимуму зависимость судей как от местных, так и от центральных властей. Этой же цели подчинены конституционные нормы (разд. 1 ст. III Конституции) о недопустимости уменьшения жалованья судьям "конституционных" судов в период нахождения в должности, а также бессрочное назначение этих судей ("пока их поведение остается безупречным"), По выражению Дж. Мэдисона, бессрочный характер назначения на судейскую должность "быстро искореняет чувство зависимости от тех, кем она пожалована"*. Смещение федерального судьи "конституционного" суда с должности возможно лишь в случае добровольной отставки, смерти либо признания его виновным в порядке импичмента, а с 1937 г. также достижения судьей 70 лет, после чего он должен подать в отставку, сохраняя за собой полное жалованье.
* Федералист. М., 1993. С. 346.
Члены судов "законодательных" (кроме магистратских) назначаются в том же порядке, но на определенный срок. Например, судьи Апелляционного суда США по федеральному округу Колумбия — на 15 лет с правом повторного назначения. Магистраты, работающие при окружных федеральных судах, назначаются на свои должности этими судами на восьмилетний срок либо на четыре года, если они исполняют свои обязанности по совместительству.
§ 6. Политико-территориальное устройство США.
Организация власти в штатах и иных территориальных образованиях
Конституция 1787 г. преобразовала, как отмечалось, Соединенные Штаты из конфедерации в федерацию. Первоначально федеративный Союз насчитывал в своем составе 13 штатов, причем территория США охватывала тогда только восточное побережье центральной части Северной Америки площадью 1,1 млн. кв. км с населением 2,3 млн. человек. Однако после образования США их территория расширялась достаточно быстро. В 1803 г. США купили у Франции Западную Луизиану, в результате чего территория государства сразу увеличилась приблизительно в два раза; впоследствии "Луизианская покупка" была территориально разделена на 13 штатов. В 1819 г. Соединенные Штаты вынудили Испанию уступить им Флориду. В 1845 г. в Союз был принят Техас, за девять лет до этого вышедший из состава Мексики. В 1848 г. в результате войны с Мексикой от нее были отторгнуты и присоединены к США огромные территории, включающие нынешние Калифорнию, Аризону, Колорадо и Нью-Мексико. В 1867 г. у России были куплены Аляска (ныне самый большой по территории штат) и Алеутские острова. В 1893 г. под предлогом "наведения порядка" Соединенными Штатами были захвачены Гавайские острова.
Параллельно шел процесс колонизации и присоединения западных земель. Увеличение числа штатов происходило также за счет разделения существовавших штатов и повышения до уровня штатов статуса территориальных владений. Так, в 1959 г. в штаты были преобразованы Гавайи и Аляска, которые до этого имели статус территорий США. В результате число штатов увеличилось до 50, население — приблизительно до 250 млн. человек (т. е. более чем в 100 раз), а территория — примерно до 9,4 млн. кв. км (почти в 9 раз).
В Конституции и законодательстве США отсутствуют подробные нормы о порядке образования новых штатов. Лишь в разд. 3 ст., IV Конституции США сказано, что Конгресс может принимать в Союз новые штаты. Согласно обычаю, решение об этом в каждом конкретном случае принимается в форме совместной резолюции палат Конгресса. В то же время Конституция там же не допускает формирования или учреждения новых штатов в пределах юрисдикции любого другого штата, то есть гарантирует территориальную целостность штатов. Также запрещено создание нового штата путем слияния двух или более штатов либо их частей без согласия легислатур (законодательных собраний) затрагиваемых штатов и Конгресса.
Вместе с тем американские штаты, как и субъекты федерации в других странах, являются лишь государствоподобными образованиями, не обладая статусом суверенного государства. Это проявляется в том, что Конституция и законы Союза обладают верховенством в любом штате, территория штатов является составной частью территории США, штаты не вправе устанавливать таможенные и иные сборы и пошлины на своих границах, а также в одностороннем порядке выйти из состава США. Тем самым Конституция США гарантирует государственную целостность Союза.
Американский федерализм основан на принципе равноправия штатов. Все они обладают одинаковым набором государственно-правовых признаков и правомочий. Союз не вправе устанавливать преимущества одним штатам в ущерб другим (разд. 9 ст. I Конституции США). Штаты имеют одинаковое представительство в Сенате и пропорциональное численности населения в Палате представителей, участвуют в ратификации поправок к Конституции США и избрании Президента.
Однако в составе США, а также под их управлением имеются иные территориальные образования, статус которых существенно отличается от статуса штатов. Речь идет о федеральном округе Колумбия, а также о зависимых территориях, которые, впрочем, в Конституции США именуются просто территориями (разд. 3 ст. IV).
В американском государстве имеется территориальная единица, которая не входит в состав ни одного штата, но и сама статусом штата не обладает. Это федеральный округ Колумбия — местопребывание правительства США, столица государства. "Отцы-основатели" полагали, что местонахождение федеральных органов государственной власти не должно находиться в пределах какого-либо штата, чтобы исключить вероятность их зависимости от властей штата (разд. 8 ст. I Конституции). С этой целью в 1790 г. штаты Мэриленд и Виргиния уступили часть своей территории, на которой и образовался федеральный округ Колумбия. В его пределах специально как столица был построен город Вашингтон, куда в 1800 г. переехало правительство из Филадельфии. Конституция предоставила Конгрессу исключительные законодательные полномочия в отношении федерального округа Колумбия. Жители Вашингтона наделены правом самоуправления. Они избирают городской совет и мэра города. Конгресс вправе отменить любое решение городского совета и мэра. В 1961 г. XXIII поправка предоставила жителям столицы право избирать трех выборщиков на президентских выборах, однако в Конгрессе федеральный округ представительства так и не имеет. В 1970 г. специальным актом Конгресса избирателям федерального округа было дано право избирать одного делегата с правом совещательного голоса в Палату представителей.
О зависимых территориях см. ниже — п. 5.
Разграничение компетенции между Союзом и штатами проводится Конституцией США, исходя из концепции "дуалистического федерализма", предполагающей, что и Союз в целом, и его субъекты обладают собственными полномочиями, в рамках которых они полностью самостоятельны. Разделение полномочий Союза и штатов Конституция проводит применительно к законодательной сфере (разд. 8 ст. I), т. е. компетенция Конгресса США очерчивает одновременно круг предметов ведения Союза, перечень которых является в принципе исчерпывающим и образует исключительную сферу союзного ведения. Штатам же принадлежит остаточная сфера ведения, что вытекает из смысла X поправки к Конституции.
Большая часть исключительных прав Союза уже изложена выше в связи с характеристикой конституционного статуса Конгресса. Необходимо разве что добавить право "принимать в Союз новые штаты" (разд. 3 ст. IV). Среди остаточных полномочий штатов наиболее важными являются регулирование и проведение выборов, в том числе в большой мере федеральных, регулирование внутриштатной торговли (коммерческих отношений), установление системы политико-административного деления и органов местного самоуправления, судебной системы штата, организация здравоохранения, охрана общественного порядка, принятие, изменение и отмена конституции и законов соответствующего штата.
Однако конституционное разграничение полномочий федерации и штатов посредством использования исключительной и остаточной компетенции — это лишь самая общая схема, корректируемая некоторыми положениями самой Конституции. Во-первых, исчерпывающий характер перечня полномочий Союза серьезно колеблет концепция так называемых подразумеваемых полномочий. Во-вторых, разграничение компетенции между Союзом и штатами с помощью исключительных и остаточных полномочий дополняется целой системой конституционных запретов, одни из которых адресованы только Союзу, другие — только штатам, третьи — как Союзу, так и штатам (разд. 9 и 10 ст. I).
Запреты, адресованные Союзу в лице Конгресса США, уже перечислялись. Штаты же не могут заключать международные договоры, вступать в международные организации, выдавать свидетельства на каперство и репрессалии, производить денежную эмиссию, содержать войска или военные суды в мирное время, а также вступать в военные действия, за исключением случаев вторжения в штат или существования неотвратимой опасности такого вторжения, облагать импорт и экспорт таможенными сборами и пошлинами. Кроме того, как Союз, так и штаты не вправе издавать билли об опале, законы ex post facto, жаловать дворянские титулы, приостанавливать действие хабеас корпус.
Необходимо отметить, что Верховный суд США многими своими решениями и доктринами способствовал существенному расширению компетенции Союза по сравнению с тем, что можно было бы вычитать из текста Конституции США и позднейших поправок к ней. Так, в соответствии с сформулированной им доктриной "присущих" (inherent) центральной власти полномочий на федеральном уровне должны решаться все вопросы, которые "неотделимы от самого понятия суверенитета". Особое значение для расширения дискреционной власти федерального правительства имеет доктрина междуштатной торговли, выработанная Верховным судом еще в 1824 г. в решении по делу Гиббсон против Огдена и развитая в целом ряде последующих решений. Согласно этой доктрине компетенция федерации охватывает любые вопросы, связанные с движением товаров за пределы одного штата и требующие единого правового регулирования*.