Другий метод економії часу, пов’язаний зі зменшенням тривалості дебатів шляхом застосування спрощеної або скороченої процедури. Так, у Франції при організації дебатів на пленарних засіданнях палат суворо дотримуються неписаного правила ―трьох третин‖: одна третина часу у виступах призначена для уряду, друга – для урядової більшості, і остання - для опозиції. Виступи у дебатах обмежуються часом, який надається не окремому депутату, а його групі (якщо виступає лідер партії – на парламентському жаргоні його називають ―тенором‖ – то група віддає йому весь свій час). Для забезпечення оперативного вирішення питань у Палаті громад Великобританії використовується певний набір процесуальних засобів: ―закриття дебатів‖, ―кенгуру‖, ―гільйотина‖. Закриття дебатів полягає в тому, що на будь-якій стадії обговорення депутат може внести пропозицію про припинення дебатів. Вона ставиться на голосування і вважається прийнятою, якщо її підтримують не менше 100 депутатів. Кенгуру зводиться до того, що спікер на стадії доповіді законопроекту визначає, які поправки з числа запропонованих до білля необхідно винести на обговорення, а які – ні. Гільйотина ж згортає дебати як за часом, так і за змістом білля (на це відводиться не більше трьох годин). Іноді усі ці засоби можуть комбінуватися. Спочатку вноситься пропозиція про гільйотину, а після - про кенгуру і закриття дебатів[214].
У конституційному праві зарубіжних країн важливе місце посідає інститут голосування. Саме шляхом голосування виявляється думка більшості з обговорюваного питання, а відповідно до демократичних принципів думка більшості має переважаюче значення перед думкою меншості і стає обов’язковою для всіх. У конституціях і регламентах палат парламентів деяких держав (наприклад, ФРН) ця більшість визначається від кількості обраних членів палати; в інших (Росія) – від конституційного складу; в Естонії, Македонії, Словенії – від кількості присутніх на засіданні; а в Ірландії – кваліфікована більшість. З юридичної точки зору ці вимоги не мають під собою ніякого теоретичного обгрунтування, адже сила дії закону не залежить від того, небагато чи ж більше членів зібрання брали участь у його прийнятті. Скоріше це має політичний підтекст. Установлення таких ―жорстких‖ умов для прийняття ухвал з певних питань треба розглядати як своєрідні ―конституційні пастки‖. Звернемо увагу і на те, що в конституціях, а здебільшого в законодавстві, так чи інакше наголос робиться на особистій та обов’язковій участі депутатів у голосуванні (ст. 79 іспанської, ст. 27 французької конституцій).
§6. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС. ОСОБЛИВОСТІ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
В юридичній літературі існують різні погляди щодо розуміння самого поняття законодавчий процес. У теорії права широке трактування поняття законодавчий процес асоціюється із загально соціальним поняттям законотворчість (правотворчість). У такому розумінні законодавчий процес за своїм змістом складається з двох частин. Перша – охоплює організаційні питання законотворчості, не пов’язані з юридично значущими діями (підготовка проекту нормативного акта, його обговорення у відповідних державних, громадських органах, проведення соціально-правових експериментів, соціологічних опитувань тощо). До цієї роботи залучаються компетентні фахівці, дослідницькі центри, групи тиску і т. ін. Усі ці дії мають підготовчий характер і не породжують правових наслідків. Друга – це офіційне закріплення державної волі в нормах права. На цьому етапі проект нормативного акту перетворюється в правовий акт (закон), який має обов’язковий характер. Цей процес здійснюється законодавчим органом – парламентом і главою держави. Порядок діяльності по створенню законів і визначається в теорії конституційного права терміном законодавчий процес[215].
З точки зору юридичної техніки, законодавчий процес – це сукупність юридично визначених у конституції або в інших законах послідовних дій парламенту, інших суб’єктів правотворчості по створенню законів.
Законодавчий процес досить ретельно регламентований і суворо формалізований у всіх державах світу. Це стосується як самої процедури, так і форми законодавчих актів. Процедура законодавчої діяльності в основному визначається відповідними положеннями основних законів (наприклад, у конституціях Іспанії, Італії та ―Акті про Риксдаг‖ Швеції цьому питанню присвячені спеціальні розділи), регламентами палат (парламентів) та нормами інших нормативних актів. Ці три компоненти й утворюють парламентське процесуальне право.[216] Основними стадіями законодавчого процесу є: внесення законопроекту до парламенту (здійснення законодавчої ініціативи); обговорення законопроекту на пленарному засіданні палат (парламенту); розгляд законопроекту в парламентських комітетах (комісіях); прийняття законопроекту палатами (парламентом); підписання закону главою держави та його офіційне оприлюднення (санкціонування і промульгація). Це можна розглядати як схему, модель. У США, наприклад, виділяють до 15 основних стадій законодавчого процесу.
Початкова стадія законодавчого процесу – внесення законопроекту до парламенту. Зміст цієї стадії передбачає або внесення змін до вже існуючого закону, або містить нові пропозиції – лише перший проект майбутнього закону. За формою вона прямо пов’язана з правом законодавчої ініціативи. Теоретично ініціатива видання законів повинна належати виборному органу – парламенту. Це випливає із самої концепції демократії. Але ще Дж. Ст. Мілль зазначав, що ―закони можуть бути добре розробленими тільки небагаточисельною комісією‖ і що ―вже внаслідок нестачі часу необхідної для розробки законів, парламент є не здатним до цього‖[217].
У державно–правовій практиці зарубіжних країн знайшли своє втілення обидва ці аргументи. Порівняльне дослідження показує, що право внесення законопроектів зазвичай поділяють між собою парламент і уряд. У більшості країн урядові належить право вносити законопроекти: вважається, що він технічно ліпше, ніж окремі члени парламенту підготовлений, щоб скласти його з юридичної точки зору. Там же, де міністри є членами парламенту, то органу народного представництва належить виняткове право здійснювати законодавчу ініціативу. Тільки члени законодавчих зборів мають право вносити законопроекти і в країнах, де існує чіткий розподіл влад.
У Великобританії та інших державах сфери впливу англійського права відповідне право формально закріплене тільки за парламентаріями, і навіть члени уряду можуть вносити законопроекти лише як депутати. У президентських республіках, як випливає з принципу жорсткого поділу влад, суб’єктами права законодавчої ініціативи визнані тільки окремі парламентарії. Однак у США, наприклад, для цього використовуються спеціальні послання президента до голів палат, в яких містяться і повні тексти законопроектів. Вони реєструються і передаються до одного з постійних комітетів. І хоча ні конституція, ні правила процедури не вимагають обов’язкового розгляду цього законопроекту, проте, за прийнятим звичаєм, голова комітету пропонує розглянути його від власного імені. Подібна процедура існує і на Філіппінах.
Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи у державах зі змішаною республіканською і парламентарними формами правління, в яких розподіл влад не такий суворий, не обмежується вищеназваними. Так, Конституція Франції відносить до носіїв права законодавчої ініціативи депутатів і прем’єрміністра (ст. 39). У багатьох державах Центральної та Східної Європи і в тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, цим правом наділені президенти. Правом законодавчої ініціативи наділені й інші суб’єкти конституційно-правових відносин, зокрема: кантони – у Швейцарії, представницькі органи автономії – у Португалії та Узбекистані; комітети (комісії) парламентів – у Австрії, Естонії, Латвії, Словаччині, Угорщині та Японії; парламентські фракції – в Естонії та Португалії; представницькі органи місцевого самоврядування – в Чехії.
Особливістю цієї стадії законодавчого процесу в таких державах, як Австралія, Білорусь, Іспанія, Італія, Латвія, Литва, Македонія, Румунія, Словаччина є т. зв. ―народна законодавча ініціатива‖.
Але чи не найширше коло суб’єктів права законодавчої ініціативи встановлено на Кубі. Ст. 86 Конституції наділяє таким правом депутатів парламенту, Державну раду (вищий постійно діючий орган влади), Раду міністрів, комісії Національної асамблеї народної влади, національний комітет Профцентру трудящих Куби, національне керівництво інших масових громадських організацій, Народний верховний трибунал (з питань правосуддя), Генеральну прокуратуру з питань її компетенції, а також не менш ніж 10 тис. виборців.
Незважаючи на різноманітність форм законодавчої ініціативи, фактом сьогодення залишається те, що домінуючу роль у реалізації цього важливого права належить урядові – т. зв. ―урядовій ініціативі‖. Так, у Франції у період між 1959 і 1965 рр., прийнято 476 законів, ініціатором яких виступав уряд, і тільки 48 законів, ініціатором яких був парламент; співвідношення складає один до десяти. У Великобританії 95 відсотків усіх законів приймаються за ініціативою уряду; у Бразилії за період з 1978 по 1982 рр. прийнято 172 закони із 173, внесених урядом і тільки 384 закони за пропозицією парламентаріїв із 1635 внесених депутатами; у ФРН більшість законодавчих ініціатив (60 зі 100) йдуть від Федерального уряду[218].
Процедура реалізації права законодавчої ініціативи, як правило, пов’язана з внутрішньою побудовою парламенту. При двопалатній системі, де палати рівноправні, законопроект може бути внесений у кожну з них (наприклад, у парламентах Великобританії та Японії). Це робиться з метою прискорення законодавчого процесу. Але у більшості держав, у яких конституційні строки палат є різні, законодавчий процес розпочинається в нижніх палатах (наприклад, у Нідерландах). Сама процедура подання законопроектів також досконало розроблена.