В якості самостійної муніципальної системи в науковій літературі виділяють місцеве (комунальне) управління Німеччини. Правові засади цієї системи закладені ще у прусському Статуті міст, запровадженому фон Штейном у 1808 р. Він передбачав розвиток системи общинного самоврядування: нарівні з представницьким міським органом утворювався колегіальний виконавчий орган – магістрат. Його очолював бургомістр, який був одночасно і головою представницького органу влади. Згідно зі Статутом, органи місцевого самоврядування зобов’язані були розв’язувати місцеві справи не тільки від свого імені, але й за дорученням держави. У подальшому магістрати були включені в систему державного управління. На початку ХХ ст. здійснювався процес одержавлення громад, які потрапили під жорсткий державний контроль, держава здійснювала керівництво їхньою діяльністю[257]. На сучасному етапі місцеві органи влади у ФРН утворюються в районах, містах у ранзі районів і громадах. Згідно з німецькою правовою доктриною, самоврядування означає, що державні завдання вирішуються юридичними особами публічного права. Інакше кажучи, держава делегує частину своїх функцій органам самоврядування. Отже, федерація і землі, є не єдиними суб’єктами державного управління: громади й райони виконують покладені на них функції або як інститути самоврядування, або від імені держави за вказівкою державного органу у межах делегованих ним функцій.
Як бачимо, місцеве управління у ФРН, а також в Австрії та Японії, має схожість як з англосаксонською, так і з французькою системами, володіючи, однак, при цьому і деякими специфічними рисами, що дозволяє деяким дослідникам говорити про своєрідні "змішані", "гібридні" форми управління на місцях2.
Близькою до цієї "гібридної" системи є т.зв. "радянська" модель (система Рад) місцевого управління, що зберігається в тій чи іншій формі у В'єтнамі, КНР, КНДР, на Кубі. Окремі риси продовжують прослідковуватися і в деяких країнах, утворених на теренах колишнього СРСР. В основі побудови цієї моделі покладено принцип повновладдя представницьких органів (Рад) на відповідній території (насправді вони діють за вказівкою місцевих органів правлячої (комуністичної партії). Наприклад, Конституція Куби 1976 р. характеризує місцеві асамблеї як вищі органи державної влади на місцях, які здійснюють у межах свого кола відання державні функції у відповідних територіальних одиницях. Система Рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю ланок, які входять до неї. Вони обирають свої колегіальні виконавчі органи (виконкоми, місцеві уряди). Важливою особливістю організації та діяльності Рад було і залишається партійне керівництво ними, основними напрямками якого є: а) вироблення політичної лінії та вказівок з основних питань, пов’язаних із реалізацією Радами політики партії; б) керівництво формуванням представницьких органів, підбір, розстановка, навчання і виховання кадрів, працюючих у радах; в) контроль за діяльністю радянських органів щодо реалізації партійних директив.
Характеризуючи організацію місцевого управління у зарубіжних країнах, небхідно враховувати, що специфіка муніципальних організаційних форм, поєднання і взаємодія місцевого самоврядування і державного управління визначаються історичними, географічними, демографічними особливостями тієї чи іншої країни, політичним режимом, а також правовою системою. Зокрема, для багатьох країн, що розвиваються, характерна вагома роль у місцевому управлінні представників, призначених зверху, тобто т.зв. "пряме державне управління на місцях". У ряді країн, і це заслуговує на особливу увагу, представниками держави можуть виступати мери (бургомістрри) муніципалітетів. Так, у Бельгії бургомістр призначається королем із числа членів комунальної ради, будучи одночасно представником короля і головним магістратом комуни. У Нідерландах бургомістр, який є головою виконавчого органу муніципалітету, призначається королівським указом за рекомедацією королівського комісара у справах даної провінції після консультації з муніципальною радою.
Первісним осередком місцевого самоврядування у зарубіжних країнах є, як правило, міські та сільські комуни, які можуть іменуватися по-різному. В Данії, наприклад, вони іменуються муніципалітетами (комуни, громади). У деяких країнах утворюються невеликі самоврядні територіальні осередки, які не мають статусу муніципалітетів. Наприклад, в Іспанії нараховується більше 3670 місцевих громад, розмір яких менший від розміру комуни. Вони мають назви: хутір, посад, прихід (парафія) тощо.
Після Другої світової війни у деяких європейських державах (Великобританія, ФРН, Скандинавські країни) відбулися реформи місцевого самоврядування, що мали основним завданням укрупнення муніципалітетів. Так, у Данії перед реформою у 1970 р. було 1297 сільських і 88 міських муніципалітетів, а в ході реформи вони були перетворені у 275 великих муніципалітетів. При цьому, як свідчить зарубіжний досвід, питання зміни меж муніципалітетів, їх ліквідації, злиття повинні розв’язуватися законодавчим шляхом, з урахуванням думки населення відповідних територій.
Підсумовуючи сказане про зарубіжні системи місцевого управління, підкреслимо, що під впливом політичних факторів ідея самоврядування призвело до плутання термінів "влада" і "самоврядування", необгрунтованого протиставлення понять "державне керівництво", "управління", "місцеве самоврядування". Відбувається, отже, підміна понять, і за допомогою категорії "місцеве самоврядування" робиться спроба трактувати органи, які стоять найближче до населення, як недержавні, вивести їх за межі державного механізму. У Пояснювальній доповіді Ради Європи до Європейської Хартії місцевого самоврядування 1985 року зазначається, що однозначно визначити, якими саме питаннями повинні займатися місцеві влади, взагалі неможливо. Адже насправді більшість проблем, які розв’язуються ними, мають як місцеве, так і загальнонаціональне звучання, і обмеження компетенції місцевих органів лише суто локальними, другорядними питаннями означало б відведення місцевому самоврядуванню другорядної ролі[258].
§ 3. ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ, СТРУКТУРА ТА ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ
Як уже зазначалося, адміністративно-територіальні одиниці є просторовою межею місцевих влад, останні ж утворюються, насамперед, з метою зручності управління. Держави сучасного світу, як правило, мають дволанкову (Данія, КостаРика, Японія та ін.); триланкову (Італія, Кенія та ін.); чотириланкову (Камерун, ФРН та ін.), або ж, п’ятиланкову (Франція) систему адміністративно-територіального поділу. У більшості постсоціалістичних держав система адміністративнотериторіального поділу є дволанковою і включає такі ступені: вищий – області (Болгарія, Угорщина), повіти (Румунія), воєводства (Польща) і нижчий – громади (Болгарія), комуни (Румунія), гміни (Польща), села (Угорщина). В Монголії є три ланки місцевого адміністративно-територіального поділу. Це вища ланка – аймакі та столиця; середня – сомони та округи у столиці, і нижча – багі, а у столиці – хорони. Міста залежно від розмірів і значення прирівнюються до однієї зі ступенів. У багатьох країнах особливий статус має столиця. В Румунії столиця прирівнюється до повіту, решта міст або мають статус комуни, або оголошені муніципіями з більш високим статусом[259].
Представницькі органи створюються не в кожній адміністративно-територіальній одиниці. Наприклад, подібних органів немає у французьких кантонах і округах, а також в округах німецьких земель, у польських воєводствах. Відсутні представницькі органи на департаментському рівні у Болівії, КостаРиці та Гондурасі.
В конституціях унітарних держав, як правило, вказується тільки порядок і спосіб утворення місцевих представницьких органів. У більшості ж своїй порядок виборів до муніципальних рад регулюються спеціальними виборчими законами. У федеративних же державах ведення таких законів покладено на законодавчі органи суб’єктів федерації.
У державах із давніми демократичними традиціями представницький орган – муніципальна рада обирається шляхом загальних прямих виборів населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці, від чисельності якої залежить і його кількісний склад. У Бразилії, наприклад, кількісний склад муніципальних рад установлений безпосередньо Конституцією 1988 р. Муніципальні ради у територіальних одиницях, чисельність населення яких не перевищує 1 млн. мешканців, можуть мати у своєму складі від 9 до 21 члена; із населенням від 1 млн. до 5 млн. – від 33 до 41 члена; із населенням понад 5 млн. жителів – від 42 до 55 членів (п. 1.ІV ст. 29)[260]. У Франції кількість муніципальних радників регулюється Законом від 19 листопада 1982 р., згідно з яким ради можуть нараховувати від 9 (у комунах із населенням менше 100 осіб), до 69 членів (у комунах із населенням понад 300 тис. осіб). Для Парижу, Марселя та Ліону чисельність муніципальних радників складає відповідно 163, 101 і 73 члени[261].
У Болгарії кількісний склад муніципальних рад коливається від 9 до 65 членів (лише представницький орган Софії нараховує 101 радник); в Італії – від 15 до 80, у Нідерландах – від 7 до 45, у Латвії – від 7 до 15 (за винятком міської Ради Риги, що складаються з 60 членів)[262].
Термін повноважень місцевих представницьких органів складає: один рік (у деяких провінціях Канади); два роки (Болівія, Мексика); три роки (Швеція, Естонія); чотири роки (Данія, Польща, Угорщина, Японія); п’ять років (Бельгія, Люксембург, Франція).
Водночас у деяких країнах, що розвиваються, розповсюджена практика призначення членів представницьких органів. Наприклад, Конституція Таїланду 1978 р. припускає призначення в окремих випадках, обумовлених законом, певної кількості членів асамблей. В окремих країнах резервуються місця для жінок, для представників окремих прошарків населення (Індія). У США, ради графств нерідко складаються з представників нижчестоячих муніципальних влад.