Большинство обращений, поступивших в адрес Уполномоченного, были связаны с трудностями в оформлении документов для законного пребывания на территории РФ. В первую очередь трудности возникали у лиц, прибывших в РФ до 2002 года, то есть до вступления в действие законодательства, устанавливающего для получения разрешения на временное проживание в РФ необходимость предоставления миграционной карты с отметкой органа пограничного контроля о въезде иностранного гражданина на территорию РФ. В настоящее время, если эти иностранные граждане или лица без гражданства по каким-либо причинам (иногда объективным – длительные судебные процессы, детский возраст) не смогли получить разрешение на временное проживание или вид на жительство, либо эти документы просрочены, им предлагается выехать за пределы РФ в другое государство с целью последующего въезда на территорию РФ, получения миграционной карты и возобновления всей процедуры постановки на учет. Так, гражданка Республики Армения С. проживала на территории РФ на основании разрешения на временное проживание. В установленный законом срок подала документы для получения гражданства РФ в упрощенном порядке. Однако в принятии документов для оформления гражданства было отказано: в первом случае - в связи с размытым и плохо читаемым оттиском печати в свидетельстве о рождении, во втором случае - в связи с обнаружившимся разночтением в написании отчества С. в свидетельстве о рождении и в свидетельстве о заключении брака. Решениями судов свидетельство о рождении было восстановлено, а разночтения в написании отчества устранены, однако при последующей подаче документов на приобретение гражданства С. было вновь отказано в приеме документов, в связи с истечением срока ее временного проживания, и предложено выехать за пределы РФ с последующим въездом. Еще один пример гражданки К., въехавшей на территорию РФ в 2000 году в несовершеннолетнем возрасте до введения в действие миграционных карт. По достижении 18 лет она обратилась в Управление Федеральной миграционной службы России по Тверской области (далее - УФМС России по Тверской области) для получения разрешения на временное проживание, однако получила отказ, в связи с отсутствием миграционной карты. При последующих обращениях К. было сообщено о незаконности ее нахождения на территории РФ и предложено покинуть пределы России. Обе заявительницы изначально находились на территории РФ законно, учились, работали, являлись законопослушными иностранными гражданками, потерявшими связи со страной исхода. На сегодняшний день они практически лишены возможности свободно передвигаться, трудоустроиться, получать медицинскую помощь и т.д. В связи с тем, что осуществление выезда за пределы РФ и въезда в РФ требует больших финансовых затрат, в настоящее время осуществить это самостоятельно они не в силах, принудительное же выдворение за счет государства повлечет наложение пятилетнего запрета на въезд в РФ.
Законодательство, регулирующее вопросы правового положения иностранных граждан, принятое в 2002 году, репрессивно по своей направленности, громоздко и создает большие трудности для тех, на кого оно направлено, в связи с чем подобная сложная система оформления документов порождает увеличение количества иностранных граждан, находящихся на территории РФ незаконно.
В почте Уполномоченного присутствовали обращения, связанные с отказами УФМС России по Тверской области в продлении срока действия статуса вынужденного переселенца. Основанием отказа в большинстве обращений являлось отсутствие обстоятельств, препятствующих в обустройстве на новом месте жительства. Надо отметить, что в 2009 году незначительно снизилось количество отказов в продлении срока действия статуса вынужденного переселенца – отказано 54 гражданам (27 семей), тогда как в 2008 году было отказано 62 гражданам (31 семья). Действительно, в соответствии с законом Российской Федерации от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» одним из оснований для отказа в продлении срока действия статуса вынужденного переселенца является его обустройство на новом месте жительства. Однако указанный закон и постановление Правительства РФ от 08.11.2000 № 845 «Об утверждении положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» также четко определяют понятие «обустройство». Имели место случаи неверной трактовки закона сотрудниками УФМС России по Тверской области, а также такой факт, когда не было принято во внимание даже разъяснение суда. К примеру, в мае 2009 года в адрес Уполномоченного обратилась гражданка Т. Она и ее сын имели статус вынужденных переселенцев, однако решением УФМС России по Тверской области в ноябре 2007 года гражданке Т. и ее сыну было отказано в продлении срока действия статуса. Основанием для отказа, по мнению УФМС России по Тверской области, явилось жилищное обустройство гражданки Т. и ее сына, поскольку дочь гражданки Т., выйдя замуж, приобрела в общую собственность с мужем квартиру. Решение УФМС России по Тверской области об отказе было обжаловано в суд. В декабре 2008 года Московским районным судом города Твери решение УФМС России по Тверской области об отказе было отменено. По мнению суда, обстоятельств, свидетельствующих о том, что семья гражданки Т. является жилищно-обустроенной и не нуждается в улучшении жилищных условий, а также в получении денежной компенсации, как и иных видов государственной помощи для жилищного обустройства, установлено не было. Решение суда вступило в законную силу в феврале 2009 года. Несмотря на это, в апреле 2009 года УФМС России по Тверской области выносит повторное решение об отказе Т. и ее сыну в продлении срока действия статуса вынужденных переселенцев. И лишь после вмешательства Уполномоченного и Прокуратуры Тверской области в июне 2009 года срок действия статуса вынужденных переселенцев гражданке Т. и ее сыну был продлен на год.
Рассматривая вопросы нарушения прав вынужденных переселенцев, следует отметить, что граждане крайне редко используют свое право на обжалование в суде решений миграционной службы об отказах в продлении статуса вынужденных переселенцев. Чаще граждане обращаются с этим вопросом в прокуратуру или к Уполномоченному. Так, в 2008 году из 31 отказа в суды было обжаловано лишь 8 решений, а в 2009 году из 27 было обжаловано 6 отказов.
Уполномоченный считает необходимым обратить внимание региональных органов власти на вопросы, касающиеся соблюдения прав иностранных граждан и лиц без гражданства, признанных нарушителями правил пересечения государственной границы РФ или режима пребывания на территории РФ. К иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим правила пересечения границы или режим пребывания, Федеральным законом №115-ФЗ предусмотрена возможность применения двух наиболее строгих санкций: депортация и административное выдворение за пределы РФ с запретом въезда в РФ в течение пяти лет.
Согласно Федеральному закону № 115-ФЗ до депортации или выдворения иностранные граждане должны содержаться в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ. Однако на практике лица, подлежащие депортации или выдворению, содержатся в изоляторе временного содержания Управления внутренних дел по Тверской области (далее – ИВС), то есть в учреждении, предназначенном для временного содержания лиц, подозреваемых в совершении уголовных преступлений или подвергнутых административному аресту. Таким образом, люди, которые не совершили уголовно наказуемых действий, социально неопасные, фактически отбывают наказание, так как условия их содержания можно приравнять к условиям содержания подозреваемых и обвиняемых по уголовным делам (решетки на окнах, запертые камеры, отсутствие связи с внешним миром). При этом на практике лица, не имеющие документов, удостоверяющих личность, могут находиться в таких условиях до 6 месяцев, а лица без гражданства - до 1 года. На условия содержания в ИВС в августе 2009 года в адрес Уполномоченного поступила коллективная жалоба лиц, содержащихся в данном ИВС (18 человек).
Кроме того, действующий ИВС предназначен исключительно для содержания лиц, не имеющих при себе несовершеннолетних детей. Таким образом, остается открытым вопрос, как обеспечить возможность содержания иностранных граждан, имеющих при себе несовершеннолетних детей, на период до их выдворения за пределы РФ.
По информации, представленной Управлением внутренних дел по Тверской области и Управлением Федеральной миграционной службы по Тверской области, случаи выдворения за пределы РФ далеко не единичны, речь идет о сотнях иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, в 2009 году в суды направлены 683 материала для принятия решения об административном выдворении иностранных граждан. По решениям судов выдворено за пределы страны 298 человек, из них 262 человека до выдворения содержались в ИВС. Часть задержанных и содержащихся в ИВС людей – иностранные граждане, приехавшие на заработки, но многие из задержанных являются русскими переселенцами, которые после распада Советского Союза вернулись в Россию, но в силу разных причин не смогли вовремя получить российское гражданство. Большинство переселенцев живут в Тверской области давно, имеют семьи, жилье, работу.
В сентябре 2008 года в постановлении Президиума Верховного суда РФ были даны разъяснения о том, что при рассмотрении дел, связанных с административным выдворением за пределы РФ, судьей в обязательном порядке должны быть выяснены и установлены обстоятельства наличия у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, членов семьи, проживающих на территории РФ и являющихся гражданами РФ. Высказана позиция о том, что высылка лица из страны, в которой проживают близкие члены его семьи, может нарушать право на уважение семейной жизни, гарантированное статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Несмотря на это, в отдельных случаях судами нарушается принцип неразделения семей: игнорируется наличие у подсудимого в России на иждивении других лиц, не принимается в расчет то, что супруг, дети или родители могут быть гражданами РФ. Иногда выдворению подвергаются люди, прожившие в России 10 лет и более.