Для гостехнадзора, в отличие от ветеринарных и семенных инспекций, существуют нормативы для определения потребности в штате и составления сметы расходов. Показатели расходов определяются исходя из количества единиц техники, которую инспектор должен обслужить, то есть норматива нагрузки на инспектора. Финансирование работы инспекции осуществляется на основе сметы доходов и расходов.
В соответствии с целями деятельности гостехнадзора и выполняемым им функциями, акие службы должны иметь статус аналогичный статусу соответствующей структуры управления сельским хозяйством того или иного региона: департамент или управление.
Иначе контролирующий орган оказывается в подчинении у того, кого ему предлагается контролировать, что приводит к снижению эффективности контроля.
Поскольку в разных регионах гостехнадзор имеет разный статус, финансирование также осуществляется по-разному. это приводит к непрозрачности финансирования.
по действующему законодательству гостехнадзор имеет право оказывать платные услуги. Доля доходов от платных услуг, которая остается в распоряжении службы определяется региональным законодательством. Однако распределение средств на практике не соответствует закрепленному законом. Так, в Вологодской области закон устанавливает, что все средства, полученные от оказания платных услуг должны расходоваться на цели технадзора. Фактически же, только 20% полученных средств возвращается службе технадзора для выполнения его функций. Поскольку служба технадзора области является подразделением департамента сельского хозяйства, то для нее отсутствует система отдельного счета для учета коммерческих доходов, как в случае с ветеринарной службой. Доходы от оказания платных услуг технадзора поступают на счет департамента сельского хозяйства.
Случай, когда государственные структуры, осуществляющие инспекционные функции, на уровне субъектов федерации являются структурными подразделениями региональных органов МСХ, работу которых они призваны инспектировать, является отнюдь не редким, что сводит на нет весь смысл выполняемой инспекционной работы. В этой связи требуется более четкое определение статуса подобных государственных учреждений.
Необходимо также решение вопроса разработки единых нормативов для предоставления бюджетных услуг бюджетными учреждениями. Этот вопрос напрямую связан с определением объемов финансирования как содержания подобных бюджетных организаций, так и объема бюджетных услуг. Речь идет о разработке и принятии единых нормативов предоставления бюджетных услуг по каждому направлению поддержки с учетом сложившейся в аграрном секторе ситуации.
Решение третьей проблемы – проблемы внебюджетных доходов – предполагает анализ возможностей оптимизации работы государственных бюджетных учреждений. Структуры, через которые осуществляется финансирование бюджетных услуг – это бюджетные учреждения и государственные унитарные предприятия. В этом разделе будут рассмотрены основные проблемы функционирования бюджетных учреждений, обслуживающих аграрный сектор. Речь идет об изменении действующей практики функционирования государственных бюджетных учреждений (ветеринарной службы, гостехнадзора и семенных инспекций), через которые осуществляется финансирование бюджетных услуг.
Специфика подобных учреждений состоит в том, что помимо чисто инспекционных функций они занимаются предоставлением коммерческих услуг.
Ключевым отличием бюджетного учреждения от других организационно –правовых форм является финансирование на основе сметы доходов и расходов.
Бюджетный кодекс требует, чтобы все доходы и расходы бюджетного учреждения учитывались в смете доходов и расходов. Статья 161: «В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности».
Однако, не всегда все доходы и расходы такого учреждения учитываются в смете. Так, в Гражданском кодексе (ст. 298) говорится: «Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе». Таким образом, у бюджетного учреждения зачастую оказывается две сметы.
При этом как по Гражданскому, так и по Бюджетному Кодексам, бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании внебюджетных средств.
Поскольку сметы составляются в лучшем случае по нормативам расходов, сохранившимся с советских времен, а то и без всяких нормативов, обоснованность выделяемых на нужды этих организаций сумм вызывает сомнения. При этом сокращение финансирования таких организаций при нехватке бюджетных средств происходит в первую очередь, что также связано с недостаточной обоснованностью финансирования.
Поскольку финансирования ветеринарных инспекций, гостехнадзора и семенных инспекций постоянно сокращается и не относится к приоритетам бюджетного финансирования, эти организации стремятся заместить бюджетные источники средств внебюджетными, однако сложившиеся механизмы финансирования непрозрачны и нерациональны. Бюджетные организации с одной стороны, ведут себя на рынке как коммерческие производители услуг для сельского хозяйства, а с другой стороны – тесно аффилированны с государственными органами управления АПК. Это обстоятельство тормозит развитие нормальных рыночных отношений в рассматриваемых сферах.
В частности, самостоятельно вступая в сделки, учреждения в то же время сохраняют преимущества, обусловленные субсидиарной ответственностью государства по его обязательствам; в результате возникают непредвиденные и необоснованные расходы бюджета на покрытие их долгов. Бюджетный Кодекс предполагает контроль всех доходов, включая и внебюджетные, через казначейство. однако это создает препятствия для использования внебюджетных доходов на нужды учреждения.
Таким образом, для каждого из учреждений есть два основных пути реорганизации. Либо оно полностью утрачивает финансовую самостоятельность и финансируется по смете расходов, при этом все доходы такого учреждения поступают в бюджет соответствующего уровня. В таком случае бюджетное финансирование учреждения должно быть обусловлено не самим наличием в нем штата сотрудников, а предоставлением услуг определенного качества. То есть, финансирование должно ориентироваться не на содержание организации как таковой, а на достижение определенных результатов.
Второй вариант – преобразование бюджетного учреждения в коммерческую организацию, которая будет предоставлять бюджетные услуги на условиях контрактации (по гражданско-правовым договорам).
Для оптимизации функционирования сети бюджетных учреждений, предоставляющих услуги сельскому хозяйству необходимо:
- провести инвентаризацию функций ветеринарных и семенных инспекций, учреждений гостехнадзора;
- выделить те функции, которые необходимо закрепить за бюджетными учреждениями;
- разработать нормативы финансирования таких учреждений;
- бюджетные учреждения, осуществляющие эти функции, должны все свои доходы зачислять в соответствующий бюджет, необходимо отказаться от двойного учета доходов и расходов таких учреждений;
- выделить функции, которые возможно передать негосударственным организациям, определить, какие из них должны предоставляться за счет бюджетных средств на условиях контрактации;
- предусмотреть порядок субсидирования услуг, предоставляемых негосударственными организациями на платной основе.
Проблема государственной собственности в сфере АПК остается до сих пор неурегулированной, как на федеральном, так и на региональном уровне. До сих пор не завершена приватизация многих государственных предприятий, занимающихся коммерческой деятельностью и являющихся прибыльными.
Предприятия, доля собственности государства в которых остается значительной, делятся на 3 группы:
- ГУП, занимающиеся деятельностью, связанной с извлечением прибыли, по своей сути являющиеся коммерческими предприятиями;
- ОАО в которых пакеты акций принадлежат государству, занимающихся коммерческой деятельностью и являющихся прибыльными;
- ОАО в которых пакеты акций принадлежат государству, занимающиеся деятельностью, способствующей развитию рынка (ценовой мониторинг), продвижению продукции на внешние рынки (патентная защита, защита торговой марки и пр.).
В соответствии с действующим федеральным законодательством часть прибыли, которую получают ГУПы от своей деятельности, они должны отчислять в бюджет, размер отчислений устанавливается на региональном уровне. Однако, во-первых, не все регионы этот размер отчислений устанавливают. Во-вторых, как правило, такие предприятия не являются эффективными и прибыль их, а тем более та ее часть, которую они могли бы отчислять в бюджет, является очень незначительной. Кроме того, существуют возможности сокрытия и этой незначительной доли прибыли.
Речь идет, в том числе, о сельскохозяйственных предприятиях, предприятиях третьей сферы АПК (элеваторов, хладокомбинатов, которые в свое время были сохранены в федеральной собственности). При этом, сохранение подобных предприятий в государственной собственности не может быть мотивировано начавшейся практикой интервенций, например, на зерновых рынках. Отношения государства с подобными коммерческими предприятиями могут и должны строиться на контрактных условиях (оплата услуг по хранению, по переработке и пр.). Необходимо включение этих предприятий в программу приватизации государственной собственности.