Рекомендации по совершенствованию агропродовольственной политики 4 Введение 4 (стр. 3 из 33)

Необходимость применения многих программ поддержки никак не обосновывается, из года в год при принятии бюджета обсуждается только объем средств по каждой строке бюджета. Это приводит к тому, что бюджетные трансферты не решают стратегических задач региональной аграрной политики, а направлены на финансирование либо уже сложившихся направлений субсидирования, либо на решение проблем в режиме ad hoc. В результате, увеличение расходов на бюджетную поддержку АПК зачастую приводит к ухудшению положения сельхозпроизводителей.

Кроме того, в условиях макроэкономической стабилизации агенты рынка планируют хозяйственную деятельность не в годовом, а в трех-четырех летнем режиме и нуждаются в предсказуемости бюджетной поддержки этот период. В связи с этим необходимо изменение горизонта бюджетного планирования в АПК.

Для агропродовольственного сектора это особенно важно, поскольку поддержка главным образом носит программный характер, то есть большая часть поддержки не является обязанностью государства, а состоит из программ, применяемых ограниченный промежуток времени, обусловленных необходимостью достижения конкретных целей государственной агропродовольственной политики. До тех пор, пока эти цели и воздействие бюджетных расходов на их достижение не определены, говорить об обоснованности бюджетных расходов на поддержку сельского хозяйства нельзя. На всех этапах составления и исполнения бюджета необходимо, чтобы связь между этими целями и расходами бюджета была непосредственной. С одной стороны, это позволит при планировании расходов бюджета опираться на четко поставленные задачи, а с другой – облегчит мониторинг выполнения программ и их оценку по итогам бюджетного года.

Основой для составления бюджета должен стать закон о государственных программах регулирования агропродовольственного сектора на среднесрочную перспективу, утверждающий перечень программ, которые в обязательном порядке будут осуществляться в этот период, с разбивкой по годам объемов и источников их финансирования, а так же систему качественных и количественных индикаторов для оценки степени достижения целей каждой из программ. Концепция такого закона приводится в следующем разделе.

Мониторинг результатов выполнения программ должен осуществляться как Министерством сельского хозяйства, так и вневедомственной комиссией, состоящей из независимых экспертов. Результаты экспертизы Министерства должен публично представлять Министр сельского хозяйства по окончании каждого финансового года. Доклад Министра должен включать отчет о результатах агропродовольственной политики и состоянии агропродовольственного сектора в предыдущем году.

Вневедомственная комиссия должна создаваться по завершении срока действия закона о государственных программах поддержки АПК. Она оценивает результативность осуществленных программ и рекомендует продолжение той или иной программы на следующий период (в неизменном или скорректированном виде). Продолжение программы поддержки на следующий период без положительного заключения данной комиссии не должно допускаться.

Однако для осуществления такого рода контроля за государственными расходами необходимо соответствие формы отражения бюджетных расходов в структуре бюджета применяемым государственным программам и декларируемым целям политики. В то же время, мониторинг бюджетных расходов на АПК практически невозможен из-за существующей структуры бюджетного классификатора. Разделы бюджетной классификации не соответствуют применяемым программам, и не отражают количества средств, израсходованных на ту или иную меру поддержки. Существующий бюджетный классификатор по разделу 08 «Сельское хозяйство и рыболовство» по-прежнему остается крайне непрозрачным и не позволяет выделить меры «желтого» и «зеленого ящика» для целей переговоров о вступлении в ВТО. Некоторые программы, такие как расходы на образование и науку, отражаются в других разделах, где сельскохозяйственная часть в явном виде не выделена. Такая непрозрачность бюджета затрудняет анализ эффективности реализуемых за счет бюджетного финансирования программ и не позволяет обоснованно планировать расходы следующего периода.

Еще одна проблема, связанная с бюджетным классификатором, заключается в том, что именно классификатор, а не среднесрочные программы развития сектора, задает направления расходования бюджетных средств. В результате бюджетное планирование сводится к необходимости заполнения строк, предназначенных для отражения определенных видов субсидий, таких как, например, поддержка производства шерсти или льна и конопли. При этом для других расходов, таких как информационные и маркетинговые услуги, гармонизации стандартов и других, отраженных в Программе социально-экономического развития, места в классификаторе нет, поэтому и средства не выделяются.

Бюджетные ассигнования на АПК включают в себя прямую поддержку производителей и финансирование общих услуг. Бюджетные услуги - это расходы на содержание управленческих структур, контролирующих и инспектирующих органов, расходы на науку и образование в АПК, на развитие инфраструктуры, а также на содержание маркетинговых, информационных, консультационных служб.

Бюджетная поддержка сельхозпроизводителей включает финансирование программ, направленных на решение отдельных задач в агропродовольственном секторе. Сюда относятся субсидии из бюджета на поддержку растениеводства и животноводства, программы компенсации затрат на средства производства, льготное кредитование сельхозпроизводителей и другие программы. Основная часть бюджетных средств (около 60% консолидированного бюджета) направляется на прямые субсидии производителям. Однако зачастую такие виды поддержки приводят к изъятию средств из сельского хозяйства в пользу других секторов.

Следовательно, основной акцент аграрной политики должен быть смещен в пользу поддержки бюджетных услуг. Для того чтобы сделать бюджетную поддержку сельхозпроизводителей более эффективной, важно обеспечить доступность для производителей рыночной информации, создать благоприятные условий для инвестиций во все сферы АПК, содействовать развитию сельской местности. Усиление таких видов поддержки наряду с ослаблением прямого вмешательства на рынки будет способствовать успешному проведению переговоров о вступлении в ВТО, поскольку ВТО не настаивает на сокращении средств, направляемых на меры «зеленого ящика»[1].

Доля расходов на общие услуги в федеральном бюджете больше, чем в бюджетах других уровней, поскольку именно из федерального бюджета осуществляются расходы на содержание аппарата Министерства сельского хозяйства, органов Госхлебинспекции, а с 2002 года на федеральный уровень было передано финансирование таких региональных бюджетных организаций как ветеринарные службы, семенные инспекции и других, оказывающих услуги аграрному сектору. Кроме того, в основном из федерального бюджета финансируются наука и образование в АПК. Таким образом, происходит постепенное перераспределение расходов федерального бюджета в пользу поддержки общих услуг, что является положительным шагом в формировании структуры бюджета.

Однако и роль прямой поддержки производителей остается значительной. (Рисунок 6). С 2003 года осуществляется Федеральная целевая программа социального развития села до 2010 года, средства по которой передаются на региональный уровень из федерального бюджета. Эта программа является одной из наиболее приоритетных программ развития сельской экономики последних лет. В ней предусмотрено выделение из средств на капитальное строительство социальных и инфраструктурных объектов в сельской местности. Однако, средств на социальное развитие села выделяется в федеральном бюджете меньше, чем предусмотрено программой.

Рисунок 6. Структура расходов на АПК в федеральном бюджете (2002, 2003 год – план)

Источник: Рассчитано по данным Минфина и Федерального Казначейства.

В структуре расходов на общие услуги (Таблица 3) преобладает содержание аппарата Министерства и подведомственных структур. В 2002 году эти расходы выросли на 16 процентных пунктов, так как именно с этого года некоторые подведомственные структуры были переданы с регионального на федеральный уровень. С передачей на федеральный уровень эти структуры утратили финансирование из региональных бюджетов, поэтому в настоящее время особенно важно не допустить сокращения финансирования таких организаций, предоставляющих необходимые сектору услуги.

Таблица 3. Структура расходов на общие услуги в федеральном бюджете

2000	2001	2002	2003
Финансирование общих услуг, в том числе:	100%	100%	100%	100%
Госуправление и содержание подведомственных структур	33%	31%	47%	48%
Наука	10%	10%	11%	9%
Образование	38%	33%	36%	32%
Мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования	11%	7%	5%	3%
Природоохранные мероприятия	-	1%	1%	-
Поддержка фермерства	-	-	-	-
Социальное развитие села	-	-	-	7%
Инвестиции в развитие инфраструктуры	-	3%	0%	1%
Прочее	7%	15%	1%	1%

Источник: Рассчитано по данным Минфина

Большая доля расходов (более 20% федерального аграрного бюджета) приходится на науку и образование. При невозможности увеличить финансирование необходимо пересмотреть сложившиеся расходы по этим направлениям. Так, продолжается финансирование не исследовательских программ в аграрной науке, а сложившихся исследовательских коллективов. Эффективность многих научных исследований сомнительна. С другой стороны, многие исследования, проводившиеся в советское время за государственный счет, сегодня вполне могут быть переведены на коммерческую основу, если они востребованы производителями.