Еще одна важная проблема – неполнота классификатора. Бюджетные средства на поддержку АПК представлены в функциональной классификации не в полном объеме. Так, бюджетные расходы на поддержку сельского образования, науки и другие отражаются по другим статьям. Необходимо также максимально детализировать расходы по статье «прочие», что особенно актуально для региональных бюджетов, где зачастую раздел «прочие» по размерам сопоставим со всем остальным аграрным бюджетом.
Реформа бюджетной классификации по статье 08 «Сельское хозяйство» должна стать первоочередной мерой для повышения прозрачности расходования средств. Реформа бюджетной классификации соответствует концепции перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, проект которой в настоящее время рассматривается в Минфине[7].
Кроме того, российская бюджетная классификация не соответствует международным требованиям и сложившейся мировой практике в этой области, что затрудняет сравнение затрачиваемых средств с другими странами, является препятствием в переговорном процессе по вступлению в ВТО, затрудняет расчет агрегированных показателей поддержки АПК по методологии ВТО и ОЭСР.
Предлагаемые изменения охватывают сразу два направления: (1) более полное отражение расходов бюджета на поддержку АПК и (2) отражение расходов в соответствии с целями регулирования. Это позволит отслеживать степень достижения поставленной задачи по итогам отчетного периода. Отражение расходов в соответствии с целями их осуществления также снимет проблему выявления мер «зеленого» и «желтого ящика» в аграрном бюджете, что затруднено в настоящее время и является принципиальным для переговоров о вступлении в ВТО.
Процесс составления и утверждения бюджета определяет степень прозрачности его для последующего анализа. В российской бюджетной системе не существует механизмов, обязывающих распорядителей бюджетных средств четко обосновывать потребности в финансировании. Во-первых, до сих пор отсутствуют нормативы затрат на предоставление бюджетных услуг. Отсутствие таких нормативов не позволяет увязать расходы бюджета с потребностями сектора в бюджетных услугах, а следовательно, и оценить соотношение между объемом предоставляемых услуг и затратами средств бюджета, определив, насколько эффективно расходуются средства.
Во-вторых, отсутствует взаимосвязь между целями политики и расходами бюджета. Формально, бюджет основывается на среднесрочных прогнозах социально-экономического развития. Однако на практике цели и задачи развития сектора, декларируемые Правительством, не находят отражения в бюджете. Бюджетные программы поддержки сектора существуют отдельно и не зависимо от структуры бюджета.
Поэтому определение цифры, представляющей расходы бюджета на сельское хозяйство, является абсолютно непрозрачным, и фактически составление бюджета сводится к корректировке показателей предыдущего года. Причем, как правило, в процессе рассмотрения бюджета Федеральным собранием происходит корректировка показателей расходов в сторону увеличения в результате давления аграрного лобби.
На региональном уровне проблем с составлением и утверждением бюджета остается больше, чем на федеральном. Хотя в последние годы практически во всех регионах бюджет принимается до начала финансового года, нередки случаи, когда уже принятый бюджет неоднократно пересматривается и уточняется в течение года. Например, разница между утвержденными в Законе о бюджете расходами на сельское хозяйство и расходами после внесения изменений в бюджет в середине года в Вологодской области в 2001 году составила более 50%. В некоторых регионах в Законе о бюджете фиксируется только общая сумма расходов на сельское хозяйство, а детализация этой статьи публично не доступна. Например, в Чувашской республике расходы на сельское хозяйство детализируются постановлением Правительства. Это означает, что общая сумма расходов на АПК законодателем определяется без достаточного обоснования направлений поддержки. Это лишает законодательную власть возможности контролировать использование бюджетных средств.
Особая роль в содействии повышению прозрачности бюджетов принадлежит Международному Валютному Фонду (МВФ). МВФ ведет постоянную работу по разработке и совершенствованию принципов обеспечения прозрачности бюджета, издает руководства, кодексы, разъяснения, ведет мониторинг состояния бюджетных систем в странах-членах.
Основным документом МВФ в той области является «Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» (МВФ, 2001), призванное оказать помощь государствам-членам в совершенствовании бюджетных систем.
Руководство устанавливает следующие основные принципы обеспечения прозрачности бюджетов:
¨ Четкость и функций и обязанностей государственного сектора
Этот принцип подразумевает необходимость прозрачности для общественности роли и функций государственного сектора, прав и обязанностей каждого из уровней власти, а также наличие четкой правовой основы для всех видов доходов и расходов государства.
¨ Доступность информации для общества
Принцип устанавливает открытость бюджетной информации для общества, в том числе, прогнозов и планов бюджетной деятельности Правительства, а также обязанность Правительства в четко оговоренные сроки публиковать всю бюджетную информацию.
¨ Открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности
Основанием для составления бюджета должно являться заявление о целях экономической политики, бюджет должен быть увязан с текущими и прогнозируемыми макроэкономическими показателями. Способ предоставления бюджетной информации должен позволять проводить анализ государственной политики.
¨ Гарантии достоверности
Подразумевает обязательную независимую проверку бюджетной информации.
Требования по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере начинают действовать уже на стадии подготовки бюджета. Годовой бюджет должен готовиться и представляться вместе с комплексной и количественно обоснованной макроэкономической основой. Руководство МВФ устанавливает два необходимых условия обеспечения прозрачности государственных расходов. Во-первых, соответствие бюджетной классификации общепринятым международным стандартам, во-вторых, соответствие между целями государственного регулирования и статьями бюджета соответствующего года.
Важная часть рекомендаций МВФ касается улучшения государственной финансовой отчетности, в частности, классификации доходов, расходов и задолженности бюджета. МВФ разработан наиболее распространенный в мире стандарт классификации бюджетов – Статистика государственных финансов (СГФ). Руководство по статистике государственных финансов, созданное Статистическим комитетом МВФ в 2001 году, призвано сформировать основу для успешного управления государственными ресурсами, упростить мониторинг результатов осуществления государственной политики.
Классификация государственных расходов – только часть системы учета государственных финансов. Руководство описывает как экономическую, так и функциональную классификацию расходов. В основе последней лежит «Классификация функций органов государственного управления» (КФОГУ) ООН. Данная классификация обычно используется для оценки объемов ресурсов, выделяемых государством для достижения различных целей и поддержки разнообразных видов деятельности.
Функциональная классификация строится так, что все выплаты на выполнение какой-либо функции государства составляют один и тот же раздел, вне зависимости от того, в какой форме выделяются средства. Более того, конвенционная функциональная классификация не привязывается к организационной структуре Правительства, что позволяет анализировать изменение расходов во времени и учитывает ситуацию, когда одно и то же ведомство отвечает более чем за одну функцию, либо несколько ведомств разделяют ответственность за одну функцию.
Система классификации должна также давать возможность четко проследить ответственность за сбор и использование государственных средств. Для этого в дополнение к функциональной классификации существует ведомственная классификация расходов бюджета, причем желательна ее детализация не только по ведомствам, но и по их подразделениям.
Одно из основных требований СГФ состоит в том, что административные расходы, такие как оплата труда сотрудников министерств и ведомств, приобретение товаров и услуг, бухучет и аудит, компьютерные службы и обработка данных - должны детализироваться как можно подробнее, с целью увеличения подотчетности власти обществу.
Использование стандартов классификации МФВ облегчает проведение международных сравнений бюджетной отчетности и составляет основу для отслеживания влияния бюджета на экономику.
Однако ни экономическая, ни функциональная классификация не предназначена отвечать потребностям контроля за реализацией программ, для осуществления которого необходимо представление основных экономических и функциональных категорий расходов в разбивке по отдельным программам.
Классификация по программам в обязательном порядке включает заявление о целях, которые должны быть достигнуты в результате реализации основных бюджетных программ. Требуется, чтобы бюджет составлялся в соответствии с целями и результатами деятельности органов государственного управления. При этом следует отметить, что классификация по программам дополняет, а не заменяет функциональную и ведомственную классификацию.