В 2001 году на формирование лизингового фонда и уставного капитала Росагролизинга из федерального бюджета было выделено 5,5 млрд. рублей, в 2002 году эта сумма сократилась вдвое, в 2003 – до 870 тысяч рублей. При этом на приобретение сельхозтехники и племенного скота из средств лизингового фонда было израсходовано только 500 млн. рублей. В 2002 году было израсходовано 3 млрд. рублей. Всего же взносы в уставной капитал Росагролизинга за предыдущие годы составляют 9,3 млрд. рублей.
Все большие средства направляются на компенсации процентных ставок по кредитам. Эта программа хорошо зарекомендовала себя в последние годы. Неэффективность расходования бюджетных средств на государственный лизинг становится очевидной при сравнении ее результатов с результатами применяемой с 2002 года программой компенсации процентных ставок по среднесрочным кредитам, также направленной на поддержку обеспечения производителей сельхозтехникой. Общая сумма кредитных ресурсов, привлеченных в 2002 году в аграрный сектор составляет 26,5 млрд. рублей, из них около 20% приходится на среднесрочные кредиты. Ожидается, что в 2003 году объем привлеченных кредитов достигнет 38 млрд. рублей. Кроме того, проводимая с 2001 года реструктуризация задолженности сельхозпроизводителей также может простимулировать рост спроса на кредитные ресурсы со стороны аграрного сектора.
Таким образом, положительным явлением можно назвать сокращение расходов на программы поддержки производителей наряду с ростом расходов на общие услуги, однако такое снижение могло бы быть более радикальным. В то же время отсутствует соответствие между бюджетом и среднесрочными целями и задачами развития агропродовольственного сектора. Основным препятствием совершенствования аграрной части бюджета остается неадекватность бюджетного классификатора, и отсутствие среднесрочного планирования расходов на аграрный сектор.
Регулирование агропродовольственного сектора осуществляется в форме бюджетной и небюджетной поддержки субъектов агропродовольственной политики.
К бюджетным формам поддержки относится предоставление бюджетных услуг за счет средств бюджетов всех уровней, а также разработка и реализация программ регулирования агропродовольственного сектора.
К небюджетным формам поддержки относятся меры агропродовольственной политики, не требующие расходования средств государственных или муниципальных бюджетов, в том числе регулирование цен и тарифов, внешнеторговое регулирование экспорта и импорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия, установление льгот, запретов и ограничений.
Бюджетные услуги – это те функции, осуществление которых государство берет на себя в обязательном порядке. Эти обязательства государства вытекают из целей, функций и задач, стоящих перед соответствующими органами управления в сельском хозяйстве.
К бюджетным услугам относится осуществление государственных инспекционных и контрольных функций в аграрном секторе, меры по созданию условий для нормального здорового, безопасного осуществления сельхозпроизводства, функционирования аграрных рынков, и обеспечению безопасной и здоровой жизни сельского населения и населения в целом.
К бюджетным услугам относятся следующие направления поддержки агропродовольственного сектора:
- Поддержка и финансирование деятельности аппарата управления всех уровней в сфере АПК;
- Поддержка и финансирование деятельности подведомственных структур и предприятий, занимающихся предоставлением бюджетных услуг, либо подведомственных структур и предприятий в той части, в которой они осуществляют предоставление бюджетных услуг
- Финансирование осуществления инспекционных и контрольных функций, функций надзора, а также профилактики и эпизоотических мероприятий ветеринарной службы.
- Финансирование федеральной службы технадзора.
- Финансирование инспекционных и контрольных функций службы семеноводства.
- Деятельность по осуществлению мониторинга аграрных рынков, сбора, обработки и бесплатного распространения информации.
- Деятельность по осуществлению контроля за использованием земель сельхозназначения, ведением земельного кадастра, проведению работы по определению бонитета земель и пр.
Объем финансирования бюджетных услуг должен определяться исходя из удельных нормативов затрат (на голову скота, на единицу сельхозтехники, на единицу площади высева сортовых семян и пр.). Однако до сих пор ни на федеральном, ни на региональном уровне нет четко установленных и разработанных с учетом современной ситуации нормативов, в некоторых регионах действуют нормативы, разработанные еще в советское время.
Финансирование этого направления деятельности включает содержание соответствующих структур (здания и сооружения), текущие расходы на содержание подведомственных структур; заработную плату с начислениями квалифицированного персонала в объеме, соответствующем разработанным нормативам; финансирование приобретения техники, оборудования, препаратов и спецодежды в соответствии с принятыми нормативами предоставления бюджетных услуг по соответствующему направлению.
Особое место занимает поддержка образования, подготовки и переподготовки кадров и науки в сельском хозяйстве – несмотря на то, эти расходы имеют программную структуру, они относятся к приоритетным, поскольку имеют долгосрочный эффект и практически не оказывают искажающего воздействия на рынки. В этом смысле такие программы ближе к бюджетным услугам.
Программы поддержки сельского хозяйства, в отличие от мер, направленных на предоставление бюджетных услуг, не являются обязанностью государства, они представляют собой определенный общественный договор по расходованию общественных средств на решение той или иной задачи, а это значит, что необходимость их применения должна быть обоснована и доказана. Оценка эффективности таких субсидий должна исходить из того, насколько установленный порядок расходования средств на ту или иную программу субсидирования аграрного сектора позволяет достигнуть поставленной задачи при минимальных средствах. На практике приходится сталкиваться с тем, что действующий порядок расходования бюджетных средств вообще не позволяет решить поставленную задачу.
В настоящее время планирование регулирования аграрного сектора осуществляется в основном путем корректировки программ, которые применялись в прошлые годы, оценки эффективности программ не проводится. Это приводит к ситуации, когда часть программ, применяемых для поддержки сельского хозяйства, не достигают цели, а иногда и приводят к изъятию средств из аграрного сектора. Основная причина неэффективности мер поддержки – отсутствие долгосрочной стратегии развития сектора, как на общенациональном уровне, так и в отдельных регионах.
Кроме того, неэффективен бюджетный процесс в аграрном секторе. Порядки расходования средств принимаются уже после утверждения бюджета, то есть средства выделяются не на программу, а просто на строку бюджета. Очевидно, что в таких условиях ни о каком рациональном выделении средств не может идти речи. Все расходы по программам – не экономически обоснованные суммы, а результат противоборства лоббирующих групп в Парламенте. Это не есть особенность именно транзитной экономики, в других странах сумма расходов определяется также в результате лоббирования интересов различными группами, однако в большинстве стран существует долгосрочная программа развития АПК, в которой определены не только все основные программы, но и порядки их реализации, и распределение финансирования по годам.
В России существуют программы, расходы на которые закладываются из года в год, однако средств по ним не выделяется. Это становится возможным потому, что, в противоречие Бюджетному кодексу, процедура исполнения аграрного бюджета зачастую является еще менее прозрачной, чем его принятия.
Все программы поддержки АПК принято разделять на несколько групп. Первая группа - это меры, направленные на увеличение выручки производителей, например, прямые субсидии производителям (животноводческие дотации), интервенции на рынках. Вторая группа мер направлена на снижение издержек сельхозпроизводителей. Это компенсация затрат на средства производства, субсидирование кредита и другие.
Основной целью государственных программ регулирования рынка ресурсов являлось решение проблемы растущего диспаритета цен на ресурсы для сельхозпроизводства и готовую сельскохозяйственную продукцию.
В частности в России осуществляются дотации на минеральные удобрения, электроэнергию, топливо, на покупку племенного скота, сортовых семян, и некоторые другие ресурсы. Государство покрывает часть расходов на работы по повышению плодородия почв.
Стандартная цель данной меры – снижение издержек производителя и тем самым повышение его доходов. Часто субсидирование определенного ресурса преследует также цель расширения его применения и повышения эффективности производства в аграрном секторе. Так в России, меры по компенсации топлива, энергии, транспортных расходов направлены на компенсацию удорожания этих ресурсов для сельхозпроизводителей в результате инфляции. Основная задача компенсации расходов на удобрения, мелиорацию, племенной скот и элитные семена – повышение продуктивности, что в конечном итоге также направлено на рост доходов в сельском хозяйстве.