Рекомендации по совершенствованию агропродовольственной политики 4 Введение 4 (стр. 20 из 33)
Подобные проблемы могут возникать и при осуществлении других прямых выплат производителям, например, при страховании урожая, содействии в структурной перестройке и осуществлении выплат в рамках программ по охране окружающей среды. В отличие от несвязанной с производством поддержки в отношении дохода, программы правительства по страхованию дохода и социальной поддержке в части дохода должны удовлетворять специальным критериям. Например, такие выплаты производятся лишь в том случае, если потери дохода производителя от сельского хозяйства превышают 30% от среднего валового дохода за предшествующий трехлетний период или среднюю величину за три года предшествующих пяти лет, исключая самый высокий и самый низкий показатели. Сумма выплат должна компенсировать менее 70% дохода производителя. Введение таких дополнительных ограничений направлено на то, чтобы снивелировать возможный искажающий эффект в отношении производства и торговли.
Программы “зеленого ящика”, направленные на содействие в структурной перестройке, могут осуществляться путем схем раннего выхода производителей на пенсию, путем отказа от использования ресурсов и путем инвестиционной помощи. Последнее получило наибольшее распространение, поскольку инвестирование капитала в производственные ресурсы стимулирует будущее производство.
Выплаты в рамках программ регионального содействия предусматриваются для производителей в неблагоприятных регионах при условии, что неблагополучие региона обусловлено долгосрочными обстоятельствами. Сумма выплат не должна быть связана с текущими или ожидаемыми внутренними и мировыми ценами, а также с видом и объемом производства. Кроме того, в Соглашении по сельскому хозяйству указано, что «в случае взаимосвязи с факторами производства выплаты осуществляются по прогрессивно уменьшающимся ставкам свыше порогового уровня рассматриваемого фактора». Это условие может создавать искажающий эффект на производство.
Для получения выплат в рамках программ по окружающей среде, также должны быть выполнены конкретные условия, в том числе касающиеся методов производства или средств производства. Как показывают исследования ОЭСР, выбор тех или иных инструментов для защиты окружающей среды может сказываться на международных сравнительных преимуществах. Использование различных программ по защите окружающей среды может приводить к одним и тем же результатам с точки зрения охраны природы, но в то же время оказывать различное влияние на торговлю в зависимости от той или иной программы.
В случае использования мер «голубого ящика» производство также может искажаться по причине замещения средств производства. Так, например, использование более прогрессивных и высокотехнологичных средств производства может привести к более высоким объемам производства. Кроме того, выплаты в рамках «голубого ящика» могут провоцировать увеличение поголовья скота и расширение площадей земли до тех пор, пока объем производства не превысит 85% от уровня в базовом периоде. Лишь при этом условии производители будут получать поддержку. Как мы видим, сумма платежей будет напрямую зависеть от объема производства, а это значит, что нарушается основной критерий не связанности с производством, установленный для мер, не подлежащих сокращению.
Меры, соответствующие «критерию минимума», включают себя поддержку, как ориентированную, так и не ориентированную на конкретный продукт, в частности субсидии на средства производства, которые хотя и исключены из обязательств по сокращению, могут опосредованным образом влиять на производство.
Таким образом, несмотря на то, что основной характеристикой для мер, освобожденных от ограничения, является их не связанность с производством, на практике этот критерий не выполняется. Поэтому многие страны-члены ВТО активно применяют эти меры, с одной стороны, не нарушая обязательств перед ВТО, и, с другой стороны, не в ущерб своему сельскому хозяйству.
Типы бюджетной поддержки в России
Одна из проблем на переговорах России с ВТО по вопросу внутренней поддержки связана с тем, что затруднена классификация применяемых в России видов поддержки на меры «зеленого/желтого ящика». Это связано с тем, что классификация расходов российского бюджета не совсем отвечает критериям, которые были определены развитыми странами с рыночной экономикой и нашли отражение в Соглашении по сельскому хозяйству. Кроме того, наличие непрозрачных схем финансирования не позволяет сколько-нибудь точно оценить в стоимостном выражении некоторые виды поддержки.
Таблица 8. Соотношение расходов на сельское хозяйство в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ и типами внутренней поддержки сельского хозяйства в ВТО*
| Программы и мероприятия | Тип внутренней поддержки | |
| 1 | Текущее содержание ведомств (Минсельхоза России, Россельхозакадемии, Росземкадастра, Росгосхлебинспекции) | зеленый |
| 2 | Расходы на научные исследования в АПК | зеленый |
| 3 | Расходы на образование в АПК | зеленый |
| 4 | Субвенции для финансирования мероприятий по проведению закупочных интервенций продовольственного зерна | желтый |
| 5 | Субсидии на продукцию животноводства (на овец, шерсть и т.п.) | желтый |
| 6 | Субсидии на поддержку племенного животноводства | желтый |
| 7 | Субсидии на продукцию растениеводства (на производство льна и конопли и т.п.) | желтый |
| 8 | Субсидии на поддержку элитного семеноводства | желтый |
| 9 | Субсидии на закупку комбикормов для животноводческих комплексов и птицефабрик | желтый |
| 10 | Компенсация части затрат на приобретение минеральных удобрений и средств химической защиты растений | желтый |
| 11 | Компенсация части затрат на энергоресурсы (при выращивании овощей в закрытом грунте, при переработке льна и конопли) | желтый |
| 12 | Субсидии на компенсацию части затрат на страхование | зеленый |
| 13 | Субсидии утильзаводам | зеленый |
| 14 | Субсидирование процентных ставок | желтый |
| 15 | Программы по повышению плодородия почв (в т.ч. финансирование содержания мелиоративной системы) | желтый |
| 16 | Мероприятия по улучшению земель (улучшение землеустройства и землепользования; ведение государственного кадастра и мониторинга земель) | зеленый |
| 17 | Средства на формирование лизингового фонда | желтый |
| 18 | Средства на формирование и использование государственных семенных фондов | зеленый |
| 19 | Расходы на создание федерального запаса ветеринарных препаратов (ликвидация эпидемий и других массовых заболеваний) | зеленый |
| 20 | Расходы на создание федерального запаса средств защиты растений (ликвидация саранчи и других массовых вредителей) | зеленый |
| 21 | Расходы на создание сезонного запаса запасных частей и материально-технических ресурсов | зеленый |
| 22 | Капитальные затраты | желтый/ зеленый |
| 23 | Льготное кредитование сельхозпроизводителей | желтый |
| 24 | Средства на природоохранные мероприятия (средства на проведение мероприятий по воспроизводству, охране и использованию объектов животного мира) | зеленый |
| 25 | Меры противодействия злоупотреблению наркотикам и их незаконному обороту | зеленый |
| 26 | Расходы на содержание объектов социальной инфраструктуры | зеленый |
| 27 | Компенсация части затрат на отопление жилого фонда | зеленый |
| 28 | Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий | зеленый |
| 29 | Расходы по формированию региональных продовольственных фондов | желтый |
* - отнесение программ и мероприятий к тому или иному типу внутренней поддержки отвечает позиции авторов, но может не быть признанным на переговорах России с ВТО.
Источник: Составлено на основе: данных Министерства финансов РФ; данных Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ; The Uruguay Round Agreement on Agriculture.
Меры «желтого ящика» являются в России основным инструментом поддержки сельского хозяйства за счет бюджетных средств. Их доля в общих расходах бюджета на сельское хозяйство превышает 60%. Меры «голубого ящика» в России не применяются.
Наиболее плохо представлены в бюджете программы, относящиеся к «зеленому ящику» (Рисунок 9). Во-первых, потому, что они еще не получили широкого распространения в России, и, во-вторых, некоторые из них входят в состав других статей в скрытом виде.
Рисунок 9. Доля расходов на меры «зеленого ящика» в ВВП в России и других странах в 1997 г., %1
Для России показатель рассчитан для 1996 г.
Источник: данные ОЭСР, собственные расчеты.