Разделы на науку и образование в АПК представлены не только по разделу «Сельское хозяйство», но и по другим разделам бюджета, что существенно затрудняет их вычленение.
Статья бюджета, отражающая капитальные затраты, не дает возможности представить, к какому типу внутренней поддержки относятся эти затраты. Поэтому предлагаемая нами классификация расходов бюджета предполагает разделение капитальных затрат в соответствии с их целевым направлением с занесением в соответствующую статью бюджета: на улучшение землеустройства и землепользования («желтый ящик»), на развитие инфраструктуры села («зеленый ящик») и т.д. В связи с этим отдельной статьей в бюджете должны быть представлены расходы на развитие инфраструктуры села, которые включают в себя строительство дорог, инженерных сетей, электросвязи, мелиоративных сооружений и связаны с предоставлением или сооружением только капитальных мощностей. Эти расходы проходят в настоящее время не только по разделу «Сельское хозяйство», но и в разделах бюджета, посвященных электроэнергетике, дорожному[S1] хозяйству, жилищному строительству.
Необходимо ввести статью, отражающую финансирование в рамках программ регионального содействия регионам с неблагоприятными природно-климатическими условиями. Это позволило бы, например, выделить расходы на развитие районов Крайнего Севера, которые относятся к «зеленому ящику», но в данный момент проходят по другим статьям и в завуалированной форме попадают в «желтый ящик», а значит, подлежат ограничению при вступлении России в ВТО.
Аналогично, к расходам, связанным с помощью при стихийных бедствиях, могут быть отнесены затраты на восстановление Чеченской республики. В настоящей функциональной классификации расходов бюджета эти средства относятся к статье «прочие расходы в области сельского хозяйства» и выделить их в «зеленый ящик» довольно сложно.
Кроме того, не представлены в явном виде в бюджете расходы на ветеринарные и фитосанитарные мероприятия, контроль за безопасностью продуктов питания, а также расходы на содействие сбыту сельскохозяйственной продукции и предоставление информационных услуг. Эти расходы следует выделить в специальные статьи бюджета по разделу «Сельское хозяйство», поскольку они имеют принципиальное значение для расчета бюджетной поддержки, относящейся к «зеленому ящику».
Изменения российского бюджетного классификатора должны быть направлены на повышение прозрачности и целенаправленности расходов, а также укрепление и расширение разрешенного «зеленого ящика». Россия имеет достаточное пространство для расширения финансирования программ «зеленого ящика». Как показывает практика, в стране необходимо расширение использования таких мер, как развитие кредитной системы, системы страхования, экспортной инфраструктуры, информационной и консультационной служб для сельского хозяйства.
Предполагаемые изменения не только будут способствовать более эффективному бюджетному планированию в АПК, но и повысят авторитет нашей страны глазах партнеров по переговорам в ВТО и повысят эффективность этих переговоров.
Требование эффективности использования бюджетных средств устанавливается Бюджетным Кодексом РФ. Ст. 34 дает следующее определение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств: «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».
В то же время явного требования мониторинга эффективности расходов и внесения изменений в бюджет в соответствии с результатами проверок в российском бюджетном законодательстве нет. В результате контроль за исполнением бюджета сводится к проверке целевого использования средств, а не эффективности.
Создание системы мониторинга эффективности государственных расходов названо в числе первоочередных задач в послании президента Федеральному собранию 2003 года. Для агропродовольственного сектора это особенно важно, поскольку поддержка главным образом носит программный характер, то есть большая часть поддержки не является обязанностью государства, а состоит из программ, применяемых ограниченный промежуток времени, обусловленных необходимостью достижения конкретных целей государственной агропродовольственной политики. До тех пор, пока эти цели и воздействие бюджетных расходов на их достижение не определены, говорить об обоснованности бюджетных расходов на поддержку сельского хозяйства нельзя.
Одно из необходимых условий повышения прозрачности бюджета – приведение бюджета в соответствие со среднесрочными целями и задачами развития АПК. На всех этапах составления и исполнения бюджета необходимо, чтобы связь между этими целями и расходами бюджета была непосредственной. С одной стороны, это позволит при планировании расходов бюджета опираться на четко поставленные задачи, а с другой – облегчит мониторинг выполнения программ и их оценку по итогам бюджетного года.
Первым и необходимым шагом должен стать переход к среднесрочному планированию бюджетных расходов на АПК. Основой для составления бюджета должен стать закон о государственных программах регулирования агропродовольственного сектора на среднесрочную перспективу, утверждающий перечень программ, которые в обязательном порядке будут осуществляться в этот период, с разбивкой по годам объемов и источников их финансирования, а так же систему качественных и количественных индикаторов для оценки степени достижения целей каждой из программ.
Мониторинг результатов выполнения программ должен осуществляться как Министерством сельского хозяйства, так и вневедомственной комиссией, состоящей из независимых экспертов. Результаты экспертизы Министерства должен публично представлять Министр сельского хозяйства по окончании каждого финансового года. Доклад Министра должен включать отчет о результатах агропродовольственной политики и состоянии агропродовольственного сектора в предыдущем году.
Вневедомственная комиссия должна создаваться по завершении срока действия закона о государственных программах поддержки АПК. Она оценивает результативность осуществленных программ и рекомендует продолжение той или иной программы на следующий период (в неизменном или скорректированном виде). Продолжение программы поддержки на следующий период без положительного заключения данной комиссии не должно допускаться.
Однако для осуществления такого рода контроля за государственными расходами необходимо соответствие формы отражения бюджетных расходов в структуре бюджета применяемым государственным программам и декларируемым целям политики. В то же время, мониторинг бюджетных расходов на АПК практически невозможен из-за существующей структуры бюджетного классификатора. Он не предназначен для отражения целей и функций государственной политики, более того, многие важные функции, реально осуществляемые государством, не отражаются в бюджете из-за отсутствия соответствующих разделов.
Именно поэтому для совершенствования управления государственными расходами на сельское хозяйство и обеспечения максимальной прозрачности бюджетных расходов на аграрный сектор необходимо изменить структуру бюджетного классификатора расходов на сельское хозяйство.
Поскольку ведомственная классификация расходов привязана к структуре органов государственной власти, она не позволяет проводить межстрановые сравнения, кроме того, если изменяется структура госорганов или их функции, становится невозможным проследить изменения расходов во времени. Основным инструментом анализа и мониторинга бюджетных расходов остается функциональная классификация расходов бюджета – классификация расходов в соответствии с функциями, на выполнение которых выделяются средства. Поэтому именно в функциональной классификации важно обеспечить полное и подробное отражение расходов на аграрный сектор, позволяющее вести мониторинг программ и государственных расходов.
Итак, предлагаются два основных направления изменения бюджетного классификатора:
1. Переориентирование классификатора в сторону требований бюджетирования, ориентированного на результат.
2. Отражение всех расходов на аграрный сектор в разделе 08 в явном виде.
Изменения, проводимые по этим направлениям должны позволить выделить меры «зеленого ящика» и «желтого ящика» для целей ВТО. Предложения разрабатывались с учетом изменений, которые предусмотрены проектом Закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», подготовленным Правительством Российской Федерации.
Бюджетное финансирование АПК состоит из двух неравных частей. Во-первых, это расходы на оказание бюджетных услуг, включающие содержание управленческих и контрольно-инспекционных структур, научных, консультационных, информационных и т.п. институтов. Во-вторых, бюджетная поддержка АПК включает финансирование программ, направленных на субсидирование аграрного сектора в рамках решения отдельных задач. К ним относятся программы поддержки животноводства, растениеводства, финансируемые через прямые субсидии производителям из бюджета, программы компенсации затрат на ресурсы, программы льготного кредитования и другие. Классификатор должен отражать приоритетность финансирования бюджетных услуг, при этом выделение субсидий производителям не является обязательным, тем более, что бюджетные услуги, как правило, относятся к мерам «зеленого ящика».