В этом случае основная задача – обеспечить стабильность и предсказуемость изменений. Для этого необходимо разработка в каждом регионе программы приватизации таких предприятий.
Часть ГУПов сохраняются в такой форме поскольку предоставляют необходимые государству услуги. Такие ГУПы должны быть преобразованы в ОАО со стопроцентным участием государства, что позволит сохранить над ними необходимый контроль в случае, если передача этих функций негосударственным организациям на контрактной основе не возможна.
Сохранение же государственных пакетов акций в ОАО, занимающихся коммерческой деятельностью, с нашей точки зрения, не оправдано. Основная причина, по которой не завершается приватизация таких предприятий – стремление государства сохранить контроль над ними. Контроль сводится к получению доступа к информации о соответствующем предприятии и к участию в его управлении. Практика приобретения долевого участия в акционерном капитале приватизированных предприятий и компаний, в случае, если ее целью является доступ к информации о соответствующем предприятии, является неоправданно расточительной в условиях существования резких бюджетных ограничений. Подобный подход оправдан при условии, если бюджетная поддержка направляется предприятиям, не прибыльным, не занимающимся коммерческой деятельностью. Прозрачность отношений с государством, скорее всего, должна достигаться не через участие в акциях, а путем создания надлежащего экономического климата, когда отчетность налоговым и другим государственным органам не превращается в проблему для компаний, и у них отсутствуют мотивы для представления неполной информации.
Зачастую покупка доли участия в капитале частной компании АПК направлена на улучшение экономических и финансовых показателей предприятия, то есть является попыткой финансового оздоровления сельхозпредприятий. Это во-первых, требует больших вложений средств, а во-вторых, не принесет адекватную отдачу, улучшение финансового состояния агропродовольственного сектора должна достигаться другими методами (см. Приложение 3.1).
В тоже время возможно сохранение долевого участия в имуществе некоммерческих предприятий, деятельность которых не предусматривает извлечение прибыли, но способствует развитию аграрного рынка.
Итак, необходимыми мероприятиями для совершенствования управления государственной собственностью в АПК являются следующие:
- определить круг ГУП, необходимых для выполнения государственных функций;
- преобразовать такие ГУП в ОАО со 100% государственным участием;
- разработать программу приватизации остальных ГУП;
- отказаться от участия в ОАО, занимающихся коммерческой деятельностью с целью контроля;
- разработать меры по стимулированию предприятий, предоставляющих услуги, способствующие развитию агропродовольственных рынков.
В целях повышения эффективности государственного регулирования агропродовольственного сектора и придания ему четкой правовой основы необходимо принятие рамочного закона об агропродовольственной политике (см Приложение 1.2).
Такой закон дает возможность четко определить, что именно органы государственной власти имеют право, а что - обязаны делать в сфере регулирования агропродовольственного сектора.
Данный закон должен предусматривать необходимость принятия второго закона с ограниченным сроком действия – Закона о государственных программах агропродовольственной политики, в котором обозначаются все направления государственной поддержки агропродовольственного сектора с указанием объемов и источников финансирования по годам (см. Приложение 1.3). Это позволит обеспечить предсказуемость государственной агропродовольственной политики в среднесрочной перспективе и позволит перейти к среднесрочному планированию расходов на АПК.
В этом законе предлагается установить цели и принципы агропродовольственной политики государства, а также определить, какие меры государство вправе использовать для их достижения.
Важным принципом агропродовольственной политики государства представляется привлечение негосударственных организаций, таких как ассоциации производителей и потребителей, другие самоорганизующиеся организации к формированию, реализации и оценке результатов агропродовольственной политики. Государство должно поддерживать функционирование таких организаций для более полного и всестороннего представления всех групп интересов при проведении агропродовольственной политики и оценке ее результатов.
В Законе необходимо дать четкое определение сельскохозяйственного производителя, поскольку до сих пор каждый закон, касающийся сельского хозяйства, дает в своих целях собственное определение. Цель данной нормы закона - определить сельхозпроизводителя в отличие от домохозяйств, производящих сельскохозяйственное сырье и продовольствие. Критерием различия между производителем и домохозяйством является товарность производства, но при современном уровне учета товарность в явном виде не подлежит мониторингу. Поэтому определение сельхозпроизводителя должно базироваться на цензе минимального размера обрабатываемой земли и/или наличия продуктивного скота. При этом предполагается, что хозяйство, имеющее данное количество средств аграрного производства не может быть полностью ориентировано на личное потребление, а производит часть продукции на рынок.
Необходимо предусмотреть, что сельскохозяйственные производители могут быть зарегистрированы как юридические лица или индивидуальные предприниматели в соответствии с Гражданским кодексом РФ, или могут быть физическими лицами без подобной регистрации.
Для физических лиц можно предложить определение сельскохозяйственного производителя как экономического агента, имеющего в обработке (в собственности, аренде, пожизненном владении или пользовании) 50 соток сельскохозяйственных угодий, и/или 3 голов крупного рогатого скота, и/или 10 голов мелкого рогатого скота, и/или 50 голов птицы, и/или 20 пчелосемей.
Для юридических лиц необходимо установить, какой процент в объеме реализации занимает сельскохозяйственная продукция.
Сельскохозяйственные производители могут иметь любую разрешенную российским законодательство организационно-правовую форму. Все формы равны перед законом и все меры аграрной политики, если это не оговорено специально в соответствующем нормативном акте, в равной степени применяются ко всем сельхозпроизводителям
Данный раздел должен конкретизировать круг мер, которые могут использоваться для реализации целей и принципов агропродовольственной политики .
Закон закрепляет, что меры агропродовольственной политики формулируются в терминах Государственной программы агропродовольственной политики.
Под программой регулирования агропродовольственного сектора в контексте данного закона понимается система мероприятий, направленная на решение социальных или экономических проблем в агропродовольственном секторе, связанных с достижением одной или нескольких целей государственной агропродовольственной политики. Программа ограничена по времени действия и прекращает функционировать после достижения установленных в ней целей.
В Программе должны быть определены следующие компоненты:
- цели и задачи;
- объекты программы,
- система мероприятий для достижения целей;
- необходимые ресурсы для достижения целей, обоснование объемов финансирования;
- распределение объемов и источников финансирования по годам;
- исполнители, ответственный орган;
- Система качественных и количественных индикаторов для оценки эффективности осуществления программы.
Необходимо установить, что программы поддержки АПК утверждаются специальным федеральным законом с ограниченным сроком действия (3 года) с разбивкой по годам смет бюджетных расходов на их финансирование.
Параметры бюджетного финансирования этих программ в ежегодных бюджетах России могут пересматриваться не более, чем на ограниченное число процентов (например, 10-15%).
Закон о государственных программах агропродовольственной политики, принимаемый на среднесрочную перспективу, призван увеличить горизонт бюджетного планирования в сельском хозяйстве и планирования агропродовольственной политики, уменьшить время, требуемое на межведомственные согласования мер агропродовольственной политики.
Утвержденные Законом программы финансируются из федерального бюджета. Закон является основанием для составления проекта федерального бюджета все три года его действия. Расходы федерального бюджета по каждой из программ на текущий период не могут отличаться более чем на 10% от установленной в среднесрочной программе на текущий период суммы.
После принятия закона всю ответственность за реализацию принятых программ, определение порядка и времени начала/окончания их действия несет Министерство сельского хозяйства.
Формирование Закона о государственных программах агропродовольственной политики должно учитывать результаты реализации агропродовольственной политики в предыдущем периоде. В связи с этим, первоочередное значение приобретает оценка эффективности реализации государственных программ.