Административные расходы на осуществление государственного регулирования аграрного сектора должны быть отражены в явном виде. Укрупненная статья «расходы на текущее содержание подведомственных структур» не позволяет оценить ни достаточность, ни эффективность выделения средств. Здесь необходимо выделить расходы на содержание отдельных структур, а желательно и функции бюджетных организаций, которые будут финансироваться за счет бюджетных средств. Например, для ветеринарной инспекции выделить отдельными строками содержание зданий и сооружений, оплату труда, приобретение препаратов, проведение ветмероприятий. Так же подробно следует расписывать и функции других бюджетных организаций.
Такая детализация необходима, поскольку в настоящее время из бюджета не следует, какие именно структуры и какие их функции финансируются по этой статье.
Расходы на науку, образование и переподготовку кадров в АПК представлены не только по разделу «Сельское хозяйство», но и по другим разделам бюджета, что существенно затрудняет их вычленение. Необходимо включить в раздел 08 эти расходы в явном виде, поскольку в противном случае существенная часть поддержки, относящаяся к зеленому ящику, оказывается за рамками анализа функций и целей государственных расходов на аграрный сектор.
Упомянутые предложения касались более явного отражения расходов, которые в настоящее время так или иначе присутствуют в бюджете, например, в ведомственной классификации расходов. Однако, многие функции государства в области регулирования агропродовольственного сектора, в частности, функции Минсельхоза, реально им осуществляемые, остаются вообще за рамками бюджета. Так, одной из важнейших функций, зафиксированных Положением о Министерстве сельского хозяйства, является сбор, анализ и распространение статистической информации, подготовка прогнозов рынка. Эта функция не находит отражения в бюджете. Контрольно-инспекционные функции Минсельхоза также никак не отражаются.
Как упоминалось выше, расходы на ветеринарные и фитосанитарные мероприятия, контроль за безопасностью продуктов питания и расходы на содействие сбыту сельскохозяйственной продукции также следует выделить в отдельные статьи.
Необходимо добавить раздел «расходы на развитие регионов с неблагоприятными природно-климатическими условиями». Добавление такой статьи будет способствовать вычленению мер «зеленого ящика» из расходов бюджета. В частности, программа поддержки завоза семян в северные и высокогорные районы, в настоящее время в бюджете не представленная, в рамках данной статьи стала бы относиться к «зеленому ящику».
В Программе социально-экономического развития России на 2003-2005 годы запланирована гармонизация стандартов, создание системы сертификации продукции, соответствующей международным требованиям. Это потребует определенных затрат, которые должны быть отражены в бюджете в явном виде, тем более, что такого рода расходы относятся к «зеленому ящику».
Классификатор во многом определяет только направления выделения средств. Поскольку бюджетные программы поддержки изменяются во времени, необходимо предусмотреть гибкость классификатора, позволяющую добавлять те программы, которые в настоящее время применяются и не включать те, которые не соответствуют применяемым программам.
Так, в настоящее время на федеральном уровне действуют и финансируются следующие программы:
Программы по развитию животноводства
- поддержка северного оленеводства
- поддержка отечественного овцеводства
Программы по развитию растениеводства
- поддержка садоводства, виноградарства, хмелеводства, чаеводства
- поддержка производства льна и конопли
Программы поддержки приобретения факторов производства
- поддержка элитного семеноводства (субсидируется приобретение элитных семян)
- поддержка племенного животноводства (содержание племенного поголовья)
- приобретение минеральных удобрений и химических средств защиты растений
- поддержка краткосрочного кредитования
- поддержка среднесрочного кредитования
- лизинг
Прочие программы
- поддержка завоза семян в северные и высокогорные районы
- поддержка отдельных производств на ветеринарно-санитарных утилизационных заводах
- поддержка повышения плодородия почв
- программы научного обслуживания АПК
- программы образования и переподготовки кадров
Набор применяемых программ из года в год практически не изменяется, никакого обоснования данному списку не приводится. Общественный контроль за выполнением этих программ также не возможен, поскольку взаимосвязь между Программами Минсельхоза и расходами бюджета на поддержку сельского хозяйства не очевидна.
Многие программы из данного списка не представлены в бюджете, например, программа поддержки садоводства. Многие программы в бюджете отражаются, но по другим статьям либо в неявном виде.
Для целей международных сравнений и переговоров ВТО не имеет большого значения, на какой именно продукт направлена та или иная программа. Важнее, как именно она осуществляется и насколько она увязана с видом и объемом производства, в первую очередь это касается продуктовых программ. Здесь мы предлагаем заменить детализацию по продуктам детализацией по направлениям поддержки в рамках каждой из программ:
- Выплаты на единицу реализованной продукции
- Выплаты на голову скота/гектар посевов
- Прочие выплаты
Такое разделение применяется при анализе государственных расходов ОЭСР. Выплаты на единицу реализованной продукции тесно увязаны с объемом выпуска и, как правило, выплачиваются в рамках программ поддержки цен. Такого рода выплаты обусловливаются производством определенного вида продукции. Выплаты на голову скота/гектар посевов применяются для снижения искажающего воздействия субсидий, привязанных к объему реализации. Эти выплаты зависят от размера посевных площадей или поголовья скота у сельхозпроизводителя, использующихся для производства того или иного вида продукции. Такая разбивка демонстрирует принципиально иной способ детализации расходов – по форме реализации программ без указания конкретного поддерживаемого продукта.
Методология ОЭСР подразумевает также выделение в рамках каждой продуктовой программы расходов на поддержку использования ресурсов и выплаты для поддержки доходов. Однако нам представляется более рациональным выделение таких расходов в отдельные статьи, для того чтобы получателям бюджетных средств не приходилось разносить расходы на компенсацию затрат по видам продукции. Поддержка использования ресурсов предполагает частичную компенсацию различных видов затрат (приобретения семян, удобрений, техники, процентов по кредиту и других). Сюда же относятся расходы на поддержку племенного дела и элитное семеноводство.
Расходы на поддержку племенного дела необходимо детализировать, так как некоторая, иногда значительная часть этих расходов осуществляется на сохранение генетического потенциала животноводства страны, что является в большей мере научной деятельностью, чем поддержкой производства, и относится к «зеленому ящику».
Выплаты для поддержки доходов предназначены для сглаживания колебаний в уровне дохода или поддержания установленного минимума дохода. Такие выплаты не привязаны к производству какого-либо вида и объема продукции или использованию определенных видов ресурсов.
Функция и цель субсидий утильзаводам не ясна, их можно рассматривать только как часть какой-либо программы, но не как отдельную программу, имеющую самостоятельные цели. Соответственно эти расходы могут не выделяться отдельной строкой, а классифицироваться в соответствие с той программой, в рамках которой они осуществляются.
Капитальные вложения также не могут быть целью государственного регулирования, поэтому они могут присутствовать только как один из видов расходов по какой-либо программе, но не как самостоятельная строка, отражающая отдельную функцию. Кроме того, без разделения капитальных затрат по отдельным направлениям невозможно их классифицировать для целей ВТО.
В расходы, связанные с преодолением последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций, следует включить затраты на восстановление Чеченской республики, что позволит отнести эти расходы к «зеленому ящику».
Отдельную проблему представляют расходы на формирование государственных запасов. В разные годы в бюджете присутствовали такие статьи как «Средства на формирование и использование государственных семенных фондов», «расходы на создание федерального запаса ветеринарных препаратов (ликвидация эпидемий и других массовых заболеваний)», «расходы на создание федерального запаса средств защиты растений (ликвидация саранчи и других массовых вредителей)», «расходы на создание сезонного запаса запасных частей и материально-технических ресурсов» а так же «расходы на формирование региональных продовольственных фондов.
Расходы на формирование страховых запасов на случай чрезвычайной ситуации, эпидемий и др. относятся к «зеленому ящику». Для сезонного запаса запчастей и семенных фондов важную роль играет порядок распределения запасов – если производители получают их бесплатно – происходит удешевление соответствующих ресурсов для производителей, а это уже переводит меру в «желтый ящик». Что касается региональных продовольственных фондов – назначение их весьма разнообразно. Это может быть стратегический запас продовольствия на случай чрезвычайной ситуации, и тогда это «зеленый ящик», а может – интервенционный фонд, использующийся для поддержки цен, а такие меры относятся к «желтому ящику». Наше предложение заключается в том, чтобы в явном виде выделить отдельно страховые фонды, и отдельно – интервенционные, что сделает этот раздел бюджета более прозрачным для партнеров по переговорам о вступлении в ВТО.