Все же в целом, из-за отсутствия четкого разделения компетенций бюджетов различных уровней, с одной стороны, все без исключения регионы софинансируют многие действующие федеральные программы, а с другой, в случаях принятия собственных программ поддержки нередко региональные программы вступают в противоречие с федеральными. Так, осуществление региональных программ товарного кредита привело к распространению практики запретов на межрегиональное перемещение продукции и бартеризации аграрных рынков. Региональные программы поддержки племенного дела также избыточно регионализируют племенную политику в сельском хозяйстве. Региональные программы поддержки лизинга конкурируют с общенациональной лизинговой программой.
Является неэффективным действующий в стране порядок организации бюджетного процесса в аграрном секторе, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Порядки расходования средств принимаются уже после утверждения бюджета, то есть средства выделяются не на конкретную программу, а просто на строку бюджета. Очевидно, что в таких условиях ни о каком рациональном использовании средств не может идти речи. Все расходы по программам – не экономически обоснованные суммы, а результат противоборства лоббирующих групп в Парламенте. Это не есть особенность именно транзитной экономики, в других странах сумма расходов определяется также в результате лоббирования интересов различными группами, однако в большинстве стран существует долгосрочная программа развития АПК, в которой определены не только все основные программы, но и порядки их реализации, и распределение финансирования по годам.
В противоречие Бюджетному кодексу, процедура исполнения аграрного бюджета зачастую является еще менее прозрачной, чем его принятия. Например, не все расходы бюджета на АПК находят отражение в статье бюджета «Сельское хозяйство». Некоторые виды расходов, например, расходы на оказание консультационных услуг, не отражаются в бюджете из-за отсутствия соответствующей строки в бюджетном классификаторе. Некоторые расходы проходят по другим статьям, например, финансирование сельского образования и социальная политика.
Бюджетные расходы на АПК не связаны с долгосрочными программами развития сектора как на региональном, так и на федеральном уровне. Это приводит к тому, что бюджетные трансферты не решают стратегических задач аграрной политики, а направлены на финансирование либо уже сложившихся направлений субсидирования, либо на решение проблем в режиме ad hoc. Более того, бюджетные расходы на АПК очень часто задаются не стратегическими целями развития сектора в регионе, но бюджетным классификатором: направления субсидий, содержащиеся в бюджетном классификаторе, инициируют выделение средств на это направление независимо от реальных потребностей аграрной политики. С другой стороны, расходы на осуществление направлений аграрной политики, не нашедших своего отражения в классификаторе, не получают своего отражение в бюджетном плане.
Программы поддержки АПК, отраженные в бюджетных трансфертах, направлены исключительно на поддержку производства, в то время как Россия и все без исключения регионы стоят перед критической проблемой сельского развития. Рост производительности труда в сельском хозяйстве не может произойти без сокращения сельскохозяйственной занятости, но без развития альтернативных источников доходов в сельской местности эта проблема не может быть решена. Такого рода программы могут осуществляться не только за счет собственно расходов на АПК, но и частично за счет социальных статей расходов региональных бюджетов. Нужна консолидация средств социальных статей бюджетов и аграрного бюджета на решение проблемы развития несельскохозяйственной занятости в сельской местности;
Как на федеральном, так и на региональном уровне в АПК создается большое количество государственных организаций, осуществляющих коммерческие операции за счет бюджетных средств. В первую очередь это относится к агентствам по закупке продовольствия в региональные фонды. Такого рода государственные структуры нарушают конкурентную среду в отрасли (и прямо запрещены антимонопольным законодательством РФ), но также ведут к неэффективному расходованию бюджетных средств и монопольному давлению на сельскохозяйственных производителей. В других сферах – таких как кредит, лизинг сельскохозяйственной техники и некоторых других – государственные организации не создаются, но бюджетными средствами наделяются избранные (хотя и по конкурсу) коммерческие структуры, что не исключает отмеченную проблему монополизма и неэффективного расходования средств. Аграрная политика должна быть нацелена не на формирование государственных агентов по реализации той или иной функции, но на содействие образованию соответствующих рыночных институтов. В этой связи бюджетные средства на субсидирование процентных ставок по сезонным кредитам, на субсидирование поставок сельхозтехники и скота на условиях финансового лизинга и на аналогичные направления поддержки АПК должны направляться не некоторым избранным организациям, а всем частным структурам, оказывающим подобные услуги сельскому хозяйству.
В структуре расходов на аграрный сектор продолжают преобладать меры прямой поддержки сельхозпроизводителей, то есть в терминах ВТО - меры «желтого ящика» Соглашения по сельскому хозяйству Уругвайского раунда ГАТТ[15]. В то же время расходы на общие услуги, то есть на формирование институтов и инфрастуктуры сельского хозяйства, что наиболее дефицитно в экономиках переходного типа и что входит в «зеленый ящик» (меры, не подлежащие ограничению по правилам ВТО), находят очень слабое отражение как в федеральном, так и в бюджетах субъектов федерации.
Решение описанных проблем агропродовольственной политики является необходимым условием эффективного развития агропродовольственного сектора России.
Необходимо переориентировать поддержку аграрного сектора в пользу мер, разрешаемых правилами ВТО, особенно на региональном уровне. Речь идет об оптимизации структуры расходов бюджетов различных уровней за счет сокращения программ прямой бюджетной поддержки. Решение этого вопроса является важным и актуальным в свете предстоящего вступления России в ВТО. Правила ВТО, направленные на либерализацию поддержки аграрного сектора, не предполагают отмену поддержки как таковой, но лишь изменение форм поддержки. В этой связи рекомендуется сокращение финансирования мер, наносящих серьезный ущерб функционированию рынков, и увеличение расходов на поддержку разрешенных мер поддержки.
В работе рассматриваются меры, разрешенные правилами ВТО и анализируются возможности оптимизации их финансирования. Основные проблемы, которые возникают на пути оптимизации поддержки в рамках мер зеленого ящика – это проблема разграничения полномочий между различными уровнями бюджетной системы, проблема оптимизации сети бюджетных учреждений, повышения эффективности предоставляемых бюджетных услуг.
В частности, рассматривается возможность оптимизации работы государственных бюджетных учреждений. Речь идет об изменении действующей практики функционирования государственных бюджетных учреждений (ветеринарной службы, гостехнадзора и семенных инспекций), через которые осуществляется финансирование бюджетных услуг.
Специфика подобных учреждений состоит в том, что помимо чисто инспекционных функций они занимаются предоставлением коммерческих услуг. При этом, доходы таких учреждений от легальной коммерческой деятельности не находят отражения в бюджетах. Кроме того, государственные структуры, осуществляющие инспекционные функции, на уровне субъектов федерации нередко являются структурными подразделениями региональных органов МСХ, работу которых они призваны инспектировать, что сводит на нет весь смысл выполняемой инспекционной работы. В этой связи требуется более четкое определение статуса подобных государственных учреждений.
И, наконец, необходимо решение вопроса разработки единых нормативов для предоставления бюджетных услуг бюджетными учреждениями. Этот вопрос напрямую связан с определением объемов финансирования как содержания подобных бюджетных организаций, так и объема бюджетных услуг. Речь идет о разработке и принятии единых нормативов предоставления бюджетных услуг по каждому направлению поддержки с учетом сложившейся в аграрном секторе ситуации.
Анализируется проблема завершения процесса регулирования имущественных отношений с государственными предприятиями (ГУП) системы АПК, а также с ОАО, в которых значительная доля акций принадлежит государству, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
Необходимо завершить приватизацию предприятий, занимающихся коммерческой деятельностью и являющихся прибыльными, отказаться от практики сохранения участия в предприятиях с целью контроля над их деятельностью, либо с целью улучшения их финансового состояния. Отношения государства с подобными коммерческими предприятиями могут и должны строиться на контрактных условиях (гражданско-правовые договоры).
Одна из важнейших задач государственного регулирования на данном этапе, являющаяся необходимым условием достижения устойчивого роста в сельском хозяйстве России - решение проблемы развития сельской местности. Особенно важное значение эта задача приобретает в связи с необходимостью реализации Программы финансового оздоровления сельхозпредприятий, что может привести к усилению накопившихся в сельской местности проблем занятости, скрытой безработицы и пр.
Программа социального развития сельской местности должна опираться на следующие принципы: