Рекомендации по совершенствованию агропродовольственной политики 4 Введение 4 (стр. 2 из 33)
Таблица 1. Удельные показатели объема расходов консолидированного бюджета на сельское хозяйство
| 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | |
| Удельный вес расходов на сельское хозяйство в общих расходах консолидированного бюджета, % | 3,8% | 3,1% | 2,9% | 2,3% | 2,7% | 2,7% | 2,7% | 1,8% |
| Удельный вес расходов на сельское хозяйство в ВВП, % | 1,5% | 1,3% | 1,3% | 0,9% | 0,8% | 0,8% | 0,8% | 0,5% |
| Объем расходов на 1 га площади с/х угодий, руб., до 1998 - тыс. руб. | 111 | 135 | 152 | 131 | 190 | 301 | 360 | 288 |
| Объем расходов на 1 занятого в с/х, руб., до 1998 - тыс. руб. | 2384 | 3037 | 3659 | 2926 | 4419 | 7082 | 8947 | 7354 |
| Удельный вес расходов на сельское хозяйство в ВПСХ,% | 11,39% | 9,80% | 10,17% | 8,30% | 6,13% | 7,02% | 7,10% | 5,37% |
Источник: расчеты по данным Министерства финансов и Госкомстата РФ.
Рисунок 1. Расходы консолидированного бюджета на АПК в постоянных ценах, млрд. рублей, до 1998 года - трлн. рублей
Источник: расчеты по данным Минфина.
Структура бюджетной поддержки АПК на региональном уровне
Большая часть бюджетных расходов на АПК до 2001 года выделялось из региональных бюджетов. Средства федерального бюджета составляли менее сорока процентов всех бюджетных ассигнований, а в 1998 году, когда в результате кризиса, финансирование из федерального бюджета резко упало, доля региональных выросла до 75%. Расходы из федерального бюджета превысили расходы региональных бюджетов лишь в 2002 году, что связано, во-первых, с общей тенденцией к централизации бюджетных расходов, а во-вторых, с передачей на федеральных уровень содержания бюджетных организаций АПК.
Рисунок 2. Доля федерального и регионального бюджетов в расходах консолидированного бюджета на сельское хозяйство
Источник: Минфин РФ.
Значение региональных бюджетных расходов в постоянных ценах сократилось к 2002 году почти втрое по сравнению с 1995 годом. (Рисунок 2).
При этом удельный вес расходов на сельское хозяйство в общих расходах бюджетов регионов значительно выше, чем в федеральном и консолидированном бюджете. Для многих регионов расходы на сельское хозяйство становятся одной из основных статей бюджета.
Объем и структура расходов региональных бюджетов на АПК не зависит от аграрного потенциала региона, а определяется степенью стремления региональных властей к протекционизму.
В структуре региональных бюджетных расходов более важное место принадлежит программам поддержки производителей, расходы на общие услуги играют еще меньшую роль, чем в консолидированном бюджете. Преобладание продуктовых программ объясняется тем, что каждый из регионов стремится достичь самообеспеченности по основным продуктам, причем зачастую такие выплачиваются на все продукты, без учета сравнительных преимуществ региона. Нередко это приводит к торговым войнам между регионами, к нарушению конкуренции на общероссийском рынке.
Рисунок 3. Расходы региональных бюджетов на АПК в постоянных и текущих ценах, млрд. рублей, до 1998 года - трлн. рублей
Источник: Минфин РФ
Еще одна особенность региональных бюджетов – большая доля расходов на формирование продовольственных фондов. Если в федеральном бюджете расходы на закупки в продовольственные фонды практически сошли на нет, то в региональных их доля сокращается медленно, а в 1999 году, в результате усиления государственного регулирования после кризиса 1998 года, расходы на формирование продовольственных фондов вновь стали существенными. На графике (Рисунок 4) продовольственные фонды выделены в отдельную группу расходов, поскольку это наименее прозрачная часть региональных бюджетов. В отдельных случаях формирование продовольственных фондов нацелено на создание страховых запасов на случай чрезвычайной ситуации, а отчасти – на создание интервенционных фондов.
Рисунок 4. Структура расходов региональных бюджетов на АПК
Источник: Минфин РФ и годовые отчеты сельхозпредприятий.
Таблица 2. Структура расходов на общие услуги и поддержку сельхозпроизводителей в региональных бюджетах
| 2000 | 2001 | 2002 | |
| Финансирование общих услуг, в том числе: | 100% | 100% | 100% |
| Госуправление | 52% | 68% | 42% |
| Мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования | 34% | 25% | 41% |
| Поддержка фермерства | 4% | 1% | 1% |
| Прочее | 10% | 6% | 17% |
| Поддержка сельхозпроизводителей, в том числе: | 100% | 100% | 100% |
| Поддержка животноводства | 35% | 46% | 48% |
| Поддержка растениеводства | 14% | 23% | 15% |
| Государственные инвестиции | 30% | 0% | 0% |
| Кредит | 8% | 14% | 9% |
| Лизинг | 12% | 15% | 12% |
| Прочее | 1% | 1% | 15% |
Источник: рассчитано по данным Минфина и годовым отчетам сельхозпредприятий.
В структуре расходов на общие услуги преобладают расходы на госуправление и содержание подведомственных структур, а также расходы по улучшению землеустройства и землепользования. Расходы на науку и образование в АПК из региональных бюджетов незначительны, эти расходы в основном осуществляются из федерального бюджета.
Наибольшая часть затрат приходится на субсидии животноводству, включающие прямые выплаты на тонну продукции, субсидии на племенное животноводство, компенсацию затрат на комбикорма. Стабильно осуществляются и инвестиции из региональных бюджетов, причем преобладают инвестиции на безвозвратной основе.
Сложилась определенная специализация бюджетов разного уровня по поддержке сельского хозяйства: федеральный бюджет осуществляет в основном программы в области растениеводства, региональные бюджеты – в области животноводства. Это разделение компетенции в значительной мере оправдано, так как рынки зерна, сахара, подсолнечника имеют общенациональную природу, тогда как животноводческая продукция остается пока продукцией региональных рынков. Однако осуществление региональных программ товарного кредита привело к распространению практики запретов на межрегиональное перемещение продукции и бартеризации аграрных рынков. Региональные программы поддержки племенного дела также избыточно регионализируют племенную политику в сельском хозяйстве. Региональные программы поддержки лизинга конкурирует с общенациональной лизинговой программой.
Государственная поддержка сельского хозяйства на федеральном уровне
Отличительной особенностью расходов федерального бюджета на аграрный сектор является то, что с 2000 года они растут в постоянных ценах (Рисунок 5).
Рисунок 5. Расходы федерального бюджета на АПК в постоянных и текущих ценах, млрд. рублей, до 1998 года - трлн. рублей
Источник: Минфин РФ.
Однако для понимания аграрной политики Правительства важно рассмотреть структуру бюджетной поддержки и программы, по которым осуществляется расходование средств.
Основной проблемой бюджетной политики в области поддержки сельского хозяйства является отсутствие адекватных механизмов определения объемов и направлений финансирования сельского хозяйства. Несмотря на то, что формально основанием для составления бюджета объявляются Основные направления агропродовольственной политики до 2010 года и среднесрочная Программа социально-экономического развития России, реально эти документы в бюджете не отражены. Отчасти это объясняется декларативным характером самих упомянутых документов, не позволяющих обосновать конкретные программы и объемы бюджетных расходов.
В связи с отсутствием долгосрочной стратегии развития АПК, направления поддержки аграрного сектора в бюджете определяются не задачами развития сектора, а наличием или отсутствием а бюджетном классификаторе той или иной строки: направления субсидий, содержащиеся в бюджетном классификаторе, инициируют выделение средств на это направление независимо от реальных потребностей аграрной политики. С другой стороны, расходы на осуществление направлений аграрной политики, не нашедших своего отражения в классификаторе, не получают своего отражение в бюджетном плане.