Рекомендации по совершенствованию агропродовольственной политики 4 Введение 4 (стр. 19 из 33)

Вторым по значению после улучшения классификатора требованием для обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере является представление отчета о целях основных бюджетных программ, включающего мониторинг результатов и оценку отдачи от реализации государственных программ. Отчет о результатах, достигнутых в процессе реализации бюджетных программ, должен ежегодно представляться в законодательные органы.

Наряду с МФВ особое внимание прозрачности бюджетов стран-членов уделяет Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Руководство, подготовленное ОЭСР, устанавливающее правила бюджетной отчетности, носит название «Оптимальная практика ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета». Во многом требования этого руководства аналогичны правилам МВФ.

Структура бюджетного классификатора расходов на аграрный сектор некоторых зарубежных стран

Классификация функций органов государственного управления ООН

Классификатор функций органов государственного управления (КФОГУ), являясь достаточно подробным, описывает исключительно функции, на которые направлено выделение средств, не детализируя, на поддержку какого именно вида продукции либо категории фермеров направлена та или иная программа, что дает классификатору необходимую гибкость. Следует отметить обязательное присутствие в международном стандарте функциональной классификации административных расходов и расходов на предоставление информации.

Вставка 1. КФОГУ

Сельское, лесное хозяйство и рыболовство

Сельское хозяйство

Административные расходы на сельское хозяйство и сопутствующие услуги; сохранение и развитие земель, мелиорация; аграрная реформа и земельные отношения, контроль и регулирование в агропромышленном производстве;

Сооружение и содержание систем борьбы с наводнениями, ирригационных и дренажных систем, включая гранты, займы и субсидии на этот вид работ;

Программы, направленные на стабилизацию или улучшение цен и доходов фермеров;

Программы предоставления ветеринарных услуг, борьбы с вредителями, семенные инспекции, классификация семян;

Производство и распространение информации, технической документации и статистики о сельскохозяйственном производстве и услугах;

Компенсации, гранты и займы или субсидии фермерам в связи с сельскохозяйственной деятельностью, включая выплаты на стимулирование сокращения или увеличения объемов производства определенного продукта, либо на вывод земель из оборота.

США

В США бюджет строится параллельно, и по ведомствам, и по программам, каждым из этих ведомств осуществляемых. По каждому ведомству присутствуют также административные расходы и расходы на оплату труда. Классификатор детализирован достаточно подробно, однако, как и в КФОГУ, перечисляются только формы поддержки, без указания конкретного продукта, на который предоставляются субсидии. Даже агрегированные статьи классификатора, приведенные во Вставка 2, позволяют сделать выводы обо всех направлениях государственной политики, о соотношении программ.

Вставка 2. Бюджет США

Поддержка фермеров и внешней торговли

Займы и субсидии фермерам, сохранение земель, кредитные программы, товарные программы – классификатор не уточняет, какие именно продукты поддерживаются этими программами, страхование, гарантии экспортных кредитов и экспортные субсидии и др. программы

Сельское развитие

Продовольствие и услуги потребителям

Безопасность продовольствия

Природные ресурсы и окружающая среда

Маркетинг и стабилизационные программы

Сюда относятся инспекционные службы, включая страховые фонды на случай чрезвычайных ситуаций, а также маркетинговые агентства

Наука и образование

Кроме собственно науки и образования, сюда относится сбор сельскохозяйственной статистики.

Прочая деятельность

Казахстан

В настоящее время в Казахстане готовится Бюджетный Кодекс, предполагающий существенные изменения в сторону повышения прозрачности расходования бюджетных средств. Проект бюджетного Кодекса Республики Казахстан предполагает полное соответствие бюджетной классификации и реализуемых бюджетных программ. Бюджетные программы в обязательном порядке имеют четко выраженные цели и задачи. Оценка эффективности бюджетных программ осуществляется в три этапа: при разработке, исполнении и контроле за исполнением бюджета.

Таким образам, в Казахстане реализован принцип бюджетирования, ориентированного на результат. Особенно это важно в агропродовольственной сфере, где программная часть расходов традиционно высока во всех странах. Бюджетная программа позволяет оценить цель и способы ее достижения мер государственной политики, общую сумму расходов на нее, источники покрытия этих расходов.

Эффективность бюджетного процесса в Казахстане выражается и в бюджетном классификаторе расходов на АПК. Функциональная классификация расходов на аграрный сектор сформирована таким образом, что позволяет вычленить все принятые в мировом сообществе группы мер поддержки, выявить меры по финансированию общих услуг и поддержке сельхозпроизводителей, меры «зеленого» и «желтого ящика» для нужд ВТО и т.д. Обращает на себя внимание также и тот факт, что в расходах на сельское хозяйство включены практически все расходы на агропродовольственный сектор и сельское развитие – в других разделах бюджета меры на поддержку сельского хозяйства практически не содержатся, что также делает его прозрачным и для отечественного бюджетного планирования, и для международного мониторинга (например, для нужд ВТО).

Расходы бюджета на аграрный сектор в России и требования ВТО

Требования ВТО к внутренней поддержке аграрного сектора

Правительственные решения в сфере аграрной политики должны учитывать фактор происходящих переговоров относительно вступления страны в ВТО, поскольку эта организация налагает определенные обязательства на своих членов.

Соглашение по сельскому хозяйству Уругвайского раунда ГАТТ, являющееся основным документом ВТО, регламентирующим обязательства членов этой организации по внутренней поддержке АПК, устанавливает классификацию направлений государственной политики (Рисунок 8).

Меры «желтого ящика» включают бюджетные трансферты, которые стимулируют производство, оказывают искажающее воздействие на торговлю и предполагают перераспределение средств от потребителей к производителям. Такие меры являются предметом обязательств по сокращению после присоединения к ВТО.

Меры «зеленого ящика» осуществляются посредством государственных программ, финансируемых за счет налогоплательщиков. Такие программы не предполагают перераспределения средств от потребителей и не влекут за собой оказание ценовой поддержки производителям, они не оказывают прямого искажения условий межстрановой торговли. На них ограничительные обязательства ВТО не распространяются.

Не подлежат ограничению прямые выплаты из бюджета, входящие в «голубой ящик», поскольку данные трансферты выплачиваются производителям в рамках программ сокращения производства.

При вступлении в ВТО страны не обязаны также сокращать внутреннюю поддержку сельского хозяйства, если она соответствует «de minimis».

Существует много дискуссионных вопросов относительно методики распределения бюджетной поддержки сельского по видам мер. Хотя, как уже было сказано выше, в ВТО установлена официальная классификация мер государственной политики, остается много вопросов по поводу их разграничения. Прежде всего, это касается тех мер, которые не подлежат ограничению (меры «зеленого ящика» и «голубого ящика», меры, соответствующие «критерию минимума», и политика в случае особого и дифференцированного подхода).

В Соглашении по сельскому хозяйству предполагается, что меры «зеленого ящика» не оказывают или оказывают минимальное искажающее воздействие на торговлю и производство. Однако понятие «минимальное воздействие» так и не определено. При описании мер «зеленого ящика» в Соглашении основное внимание уделяется конкретным направлениям политики, но не накладывается ограничений на объем выплат. Кроме того, отсутствуют какие-либо требования, относительно того, что эта поддержка не должна быть ориентирована на конкретный продукт.

Организация экономического сотрудничества и развития определила ряд характеристик, которыми должны обладать направления политики «зеленого ящика», чтобы эти меры оказывали наименьший эффект на производство и торговлю. Основательно была проанализирована поддержка, оказываемая путем прямых выплат производителю. Чтобы исключить воздействие такой политики на уровень производства, прямые платежи должны быть фиксированными или связаны с параметром, который не может подвергаться контролю со стороны производителя. В идеальном варианте, эти платежи не должны определяться на основании текущего или будущего уровня производства и уровня использования факторов производства.

Рисунок 8. Бюджетная поддержка сельского хозяйства: классификация ВТО

Источник: The Uruguay Round Agreement on Agriculture.

В соответствии с Соглашением по сельскому хозяйству, сумма выплат для осуществления не связанной с производством поддержки в отношении дохода, которая относится к мерам «зеленого ящика», не связана с видом или объемом производства, с факторами производства, внутренними или мировыми ценами. Соответствие, необходимое для таких выплат определяется на основании дохода и статуса производителя, использования факторов производства или уровнем производства. Тем не менее, возникают сомнения, что использование таких мер в области сельскохозяйственной поддержки действительно не будет влиять на производство. В некоторых случаях выплаты такого рода могут привести к росту фермерских доходов, что потенциально может отразиться на производственных решениях через рост инвестиций, привлечение дополнительных средств производства и введение новых технологий.