Успешность данной Программы в значительной мере зависит от того, насколько активно будут привлечены внешние инвесторы к приобретению несостоятельных сельхозпредприятий как целостных комплексов. Это резко снизит затраты бюджета на решение сопряженных с банкротством проблем.
Первым и основным требованием потенциальных инвесторов будет четкость условий проведения процедур банкротства и торгов в ходе конкурсного производства. Для этого в Программе должны быть максимально ясно и детально прописаны все процедуры, разработаны подробные инструкции всем участвующим в процедурах органам власти.
Кроме того, эти условия должны быть широко освещены в средствах массовой информации, включая Интернет. Также широко должна распространяться информация о сельхозпредприятиях, в отношении которых начато конкурсное производство. При этом такая информация должна содержать не только сведения общего характера, но и данные о потенциальной производительности такого предприятия (например, его урожайность в лучшие годы, сведения о породном составе скота, бонитете почвы, образовательном уровне кадров и т.п.).
Еще одним условием привлекательности сельхозпредприятий для приобретения их целостным производственным комплексом будет наличие земли в конкурсной массе имущества.
Проблема завершения земельных преобразований в сельском хозяйстве
До настоящего времени земля исключалась из процедуры банкротства сельскохозяйственных предприятий, что делало все процедуры нестабильными и негарантированными.
В связи с земельным вопросом при банкротстве сельхозпредприятия возникает несколько проблем:
1. При продаже предприятия как единого имущественного комплекса при наличии в его уставном капитале земельных угодий, которые согласно Земельному кодексу (ст. 27) являются имуществом с ограниченной оборотоспособностью, необходимо проведение закрытых торгов (ст.110, пункт 4 Закона о несостоятельности). При этом земля должна вначале быть предложена соседним сельхозпредприятиям, а затем местному органу власти. Таким образом, между двумя законами возникает коллизия, которая должна быть урегулирована;
2. При ликвидации сельхозпредприятия, так же как и при его продаже как имущественного комплекса в процедуре банкротства возникает проблема разграничения земель, находящихся в паях и сданных ему в аренду, земель, находящихся в собственности предприятия, и земель, находящихся в государственной собственности и предоставленные в пользование или аренду[14]. Эти земли должны быть разграничены на местности и внесены в кадастр. , что следует завершить в первую очередь у предприятий, финансовое оздоровление которых будет осуществляться уже в 2003 г.
В процедуре банкротства должен быть решен вопрос о продлении или расторжении договоров, в результате которых указанные в п.2) земли использовались данным предприятием.
Основную часть действующей агропродовольственной политики в России представляет прямая поддержка сельскохозяйственных производителей в форме бюджетных трансфертов, осуществляемая на федеральном и региональном уровнях. При этом, на протяжении 90-х гг. объем бюджетных ассигнований на сельское хозяйство постоянно снижался.
В структуре консолидированного бюджета основной объем расходов на агропродовольственный сектор последние годы приходился на региональный бюджет, а доля федерального бюджета в расходах уменьшалась. Преобладание региональных ассигнований на поддержку АПК в консолидированном бюджете имеет ряд отрицательных моментов:
Во-первых, разнообразие программ и непрозрачность их осуществления на региональном уровне затрудняет получение общей картины регулирования агропродовольственного сектора на региональном уровне.
Во-вторых, объем и структура расходов региональных бюджетов на АПК зачастую не зависит от аграрного потенциала региона, а определяется степенью стремления региональных властей к протекционизму и воссозданию распределительной системы на региональном уровне.
В-третьих, в структуре региональных бюджетных расходов более важное место принадлежит программам поддержки производителей, расходы на общие услуги играют еще меньшую роль, чем в консолидированном бюджете.
В-четвертых, большая доля расходов выделяется на формирование продовольственных фондов, тогда как в федеральном бюджете расходы на закупки в продовольственные фонды практически сошли на нет.
В–пятых, преобладание в региональных бюджетах продуктовых программ объясняется тем, что каждый из регионов стремится достичь самообеспеченности по основным продуктам, причем зачастую такие субсидии выплачиваются на все продукты, без учета сравнительных преимуществ региона. Нередко это приводит к торговым войнам между регионами, к нарушению конкуренции на общероссийском рынке.
В 2002 г. в связи с общей тенденцией к централизации бюджетных расходов на поддержку АПК, а также в связи с передачей на федеральных уровень части бюджетных расходов, в частности, содержания бюджетных организаций АПК произошло некоторое увеличение расходов на аграрный сектор в пользу федерального бюджета.
К бюджетным формам поддержки относится предоставление бюджетных услуг за счет средств бюджетов всех уровней, а также разработка и реализация программ регулирования агропродовольственного сектора.
Бюджетные услуги включат содержание управленческих структур, структур, осуществляющих фито-санитарный, технический, качественный и прочие виды контроля в продовольственной цепи, структур, предоставляющих АПК научные, консультационные, информационные и прочие услуги.
Объемы финансирования общих услуг занимают сравнительно небольшой удельный вес в совокупной бюджетной поддержке аграрного сектора. Но кроме того, зачастую эта поддержка оказывается мало эффективной.
Так, объем финансирования бюджетных услуг должен определяться, исходя из удельных нормативов затрат (на голову скота, на единицу сельхозтехники, на единицу площади высева сортовых семян и пр.). Однако до сих пор ни на федеральном, ни на региональном уровне нет четко установленных и разработанных нормативов, которые бы принимали во внимание сложившуюся современную ситуацию: финансирование услуг до сих пор осуществляется, исходя из нормативов, разработанных еще в советское время.
В расходах на НИОКР продолжается финансирование не исследовательских программ, разработка которых необходима для трансформации аграрного сектора, но сложившихся исследовательских коллективов. Эффективность многих научных исследований сомнительна. С другой стороны, многие исследования, проводившиеся в советское время за государственный счет, сегодня вполне могут быть переведены на коммерческую основу, если они востребованы производителями.
Аналогично, многие сельхозвузы не в состоянии сегодня готовить квалифицированные кадры для АПК страны, но, тем не менее, продолжают получать бюджетную поддержку. Крайне сложно оценивать эффективность расходов на сельское образование (аналогичная система действует и финансировании науки), поскольку часть расходов осуществляется через Минобразования, и рост или снижение расходов на образование может на деле означать просто перераспределение функций между двумя министерствами. В результате отсутствует полная информация о средствах, которые получают сельскохозяйственные производители за счет бюджета, поэтому оценка эффективности расходования бюджетных средств затруднена.
Программы поддержки сельского хозяйства, в отличие от мер, направленных на предоставление бюджетных услуг, не являются обязанностью государства, они представляют собой определенный общественный договор по расходованию общественных средств на решение той или иной задачи, а это значит, что необходимость их применения должна быть обоснована и доказана.
В последние годы введена программа компенсации процентных ставок по кредитам. Эта программа хорошо зарекомендовала себя в последние годы. Кроме того, в 2001 году была проведена реструктуризация задолженности сельхозпроизводителей, а следовательно, спрос на кредитные ресурсы со стороны аграрного сектора будет расти. Но примеров работающих программ как федерального, так и регионального уровня, очень мало.
В настоящее время планирование регулирования аграрного сектора осуществляется в основном путем корректировки программ, которые применялись в прошлые годы, оценки эффективности программ не проводится. Так, федеральные программы поддержки животноводства включают поддержку производства шерсти, северного оленеводства (совершенно неработающие программы), компенсацию затрат на комбикорма (последние годы средства практически не выделяются), а также поддержку племенного животноводства.
Это приводит к ситуации, когда часть программ, применяемых для поддержки сельского хозяйства, не достигает цели, а иногда и приводит к изъятию средств из аграрного сектора. Основная причина неэффективности мер поддержки – отсутствие долгосрочной стратегии развития сектора, как на общенациональном уровне, так и в отдельных регионах.
Сложилась определенная специализация бюджетов разного уровня по поддержке сельского хозяйства: федеральный бюджет осуществляет в основном программы в области растениеводства, региональные бюджеты – в области животноводства. Это разделение компетенции в значительной мере оправдано и целесообразно, так как рынки зерна, сахара, подсолнечника имеют общенациональную природу, тогда как животноводческая продукция остается пока продукцией региональных рынков.