· среднесрочный горизонт планирования мероприятий программы, что соответствует современному горизонту бюджетного планирования в России;
· устойчивость результатов программы и саморазвитие: мероприятия программы нацелены на мобилизацию средств и усилий самого населения, направленных на повышение уровня своей жизни;
· дифференцированный подход к развитию условий жизни сельского населения в зависимости от перспектив социально-экономического развития населенных пунктов и сложившихся поселенческих систем;
· ориентация мероприятий программы на современные и долгосрочные решения, исключение паллиативных, хотя и быстрых, решений;
· ориентация мероприятий программы на многофункциональное развитие сельской местности в противовес сложившемуся сельскохозяйственному развитию.
Реализация таких программ приведет к повышению качества жизни сельского населения, и как следствие – привлечет в сельскую местность квалифицированную рабочую силу и инвесторов.
Принятие рамочного Закона о регулировании сельского хозяйства, устанавливающего основные рамки и правила для государственной политики регулирования агропродовольственного сектора позволит повысить эффективность агропродовольственной политики и придать ей четкую правовую основу.
Первая проблема, которую призван решить предлагаемый закон – отсутствие четкого определения сельскохозяйственного производителя, поскольку до сих пор каждый закон, касающийся сельского хозяйства, дает в своих целях собственное определение.
Во-первых следует определить сельхозпроизводителя в отличие от домохозяйств, производящих сельскохозяйственное сырье и продовольствие для личного потребления. Критерием различия между производителем и домохозяйством является товарность производства, но при современном уровне учета товарность в явном виде не подлежит мониторингу. Поэтому определение сельхозпроизводителя должно базироваться на цензе минимального размера обрабатываемой земли и/или наличия продуктивного скота. При этом предполагается, что хозяйство, имеющее данное количество средств аграрного производства не может быть полностью ориентировано на личное потребление, а производит часть продукции на рынок. С другой стороны, для юридических лиц также следует вести минимальный процент, который занимает сельскохозяйственная продукция в объеме их реализации.
Такое определение позволит уровнять все организационно-правовые формы сельхозпроизводителей перед законодательством, даст всем сельхозпроизводителям равный доступ к программам поддержки агропродовольственного сектора.
Вторая проблема – проблема ограничения субъектов РФ в применении на своей территории мер агропродовольственной политики, нарушающих единое рыночное пространство. К таким мерам относятся прямые субсидии на продукты, регулирование цен, в том числе путем проведения товарных и закупочных интервенций, меры, прямо или косвенно ограничивающие ввоз и вывоз товаров за пределы субъекта федерации, и других мер, приводящих к ограничению конкуренции на рыночном пространстве Российской Федерации. Закон относит такие меры к исключительной компетенции федеральных органов власти и запрещает на региональном уровне вводить такие программы, а также софинансировать федеральные программы, направленные на регулирование рынков.
Кроме того, серьезной остается проблема межведомственных согласований по вопросам проведения агропродовольственной политики. В настоящее время эффективность поддержки агропродовольственного сектора существенно ограничена необходимостью согласовывать применение той или иной меры поддержки. Так, из-за длительных согласований два года подряд интервенции на зерновом рынке начинались существенно позже, чем решение об этом принималось в Министерстве сельского хозяйства. Наше предложение заключается в том, чтобы с момента принятия Закона о государственных программах регулирования сельского хозяйства, речь о котором пойдет ниже, все решения о конкретных сроках начала и окончания проведения программ в рамках Закона принимались в Министерстве сельского хозяйства, причем Министр сельского хозяйства в такой ситуации несет всю полноту ответственности за эффективность реализации программ агропродовольственной политики.
К запаздыванию мер, утрате гибкости в регулировании сектора, а также к снижению ответственности за проведение агропродовольственной политики в стране.
Необходимость увеличения горизонта бюджетного планирования в агропродовольственном секторе объясняется тем, что субъекты рынка планируют свою деятельность на 3-4 года вперед, и нуждаются в предсказуемой агропродовольственной политике на этот период. В связи с эти, мы считаем необходимым принятие закона о Государственных программах агропродовольственной политики на среднесрочную перспективу, который бы содержал исчерпывающий перечень мер поддержки агропродовольственного сектора, которые будут применяться в этот период с примерными бюджетными ориентирами, которые могли бы пересматриваться в рамках ежегодного бюджетного процесса, но, тем не менее, давать возможность субъектам рынка иметь среднесрочные ориентиры для своего функционирования.
Вторая цель, которую преследует формулировка мер агропродовольственной политики в терминах Государственных программ – создание системы мониторинга эффективности государственной политики в сфере агропродовольственного сектора.
Каждая из программ должна содержать описание целей и задач, на достижение которых она направлена, а также система качественных и количественных индикаторов, с помощью которых можно оценить эффективность осуществления программы.
Оценка эффективности проводится как Министерством сельского хозяйства, так Независимой комиссией. Результаты первой должны отражаться в ежегодном докладе Министерства сельского хозяйства, в котором он отчитывается перед обществом о реализации агропродовольственной политики в предыдущем году, включая степень достижения целей каждой из программ на основе изменения индикаторов эффективности программ.
Кроме того, Независимая комиссия, оценивающая результаты агропродовольственной политики, представляет собственное Заключение, содержащее оценку степени достижения поставленных целей по каждой из программ и целей государственной агропродовольственной политики, а также рекомендации комиссии по прекращению или корректировке программ.
Изменения в агропродовольственной политике, предусмотренные Государственным докладом Министра Сельского хозяйства и Заключением Независимой комиссии отражаются в Законе о Государственных программах агропродовольственной политики на следующие три-пять лет.
Для осуществления такого рода контроля за эффективностью государственных расходов необходимо соответствие формы отражения бюджетных расходов в структуре бюджета применяемым государственным программам и декларируемым целям политики. В то же время, мониторинг бюджетных расходов на АПК практически невозможен из-за существующей структуры бюджетного классификатора. Он не предназначен для отражения целей и функций государственной политики, более того, многие важные функции, реально осуществляемые государством, не отражаются в бюджете из-за отсутствия соответствующих разделов.
Еще одна важная проблема – неполнота классификатора. Бюджетные средства на поддержку АПК представлены в функциональной классификации не в полном объеме. Так, бюджетные расходы на поддержку сельского образования, науки и другие отражаются по другим статьям. Необходимо также максимально детализировать расходы по статье «прочие», что особенно актуально для региональных бюджетов, где зачастую раздел «прочие» по размерам сопоставим со всем остальным аграрным бюджетом.
Именно поэтому для совершенствования управления государственными расходами на сельское хозяйство и обеспечения максимальной прозрачности бюджетных расходов на аграрный сектор необходимо изменить структуру бюджетного классификатора расходов на сельское хозяйство. В отчете предлагается проект Закона о внесении изменений в закон о бюджетном классификаторе. Кроме того, авторами были разработаны методические рекомендации по заполнению классификаторов на федеральном и региональном уровне.
Поскольку разнообразие мер поддержки сельского хозяйства на региональном уровне очень велико, а правила ВТО требуют нотификации всех мер поддержки, в том числе региональных, необходимо иметь возможность идентифицировать применяемые меры с федерального уровня. В то же время, зачастую невозможно без изучения порядка расходования средств по той или иной программе, определить, относится ли она к мерам зеленого, или желтого ящика. Поэтому предлагается сделать срез всех мер поддержки АПК, применяемых в настоящее время в регионах России, путем сбора и изучения не только региональных бюджетов, но и порядков расходования средств на поддержку АПК. Для этого должна быть создана специальная комиссия. После того, как применяемые меры будут классифицированы, следует обязать регионы нотифицировать все изменения мер поддержки и их порядков в федеральных органах власти, подобно тому, как это делают страны-члены ВТО. Необходимо принятие соответствующего Постановления Правительства.
Предлагаемые изменения на федеральном и региональном уровне сделают более обоснованной позицию России на переговорах с ВТО, а также сделают аграрный бюджет более прозрачным для участников рынка и анализа эффективности бюджетных расходов на аграрный сектор.
Правовая неурегулированность проблемы равного доступа к рыночной информации в АПК становится фактором несправедливой конкуренции на рынке агропродовольственной продукции: крупные компании, имеющие возможность собирать собственную информацию о рынках, или компании, имеющие доступ к официальной информации, получают рыночные преимущества перед остальными. Кроме того, неравный доступ к официальной информации становится фактором коррупции в органах управления АПК.