Конституційне право зарубіжних країн, Ріяка (стр. 58 из 132)

Утім, юридично Європейський Союз сконструйовано як єдину організацію, що забезпечується єдиним складом держав-членів та єдиною системою керівних органів, які одночасно обслуговують Співтовариства і Союз.

Найважливіші п'ять органів отримали спеціальну назву «інститут». Рада ЄС, що включає представників урядів усіх держав-членів на рівні міністрів є головним законодавчим органом. Європейський Парламент, що обирається громадянами ЄС кожні п'ять років на прямих загальних виборах, здійснює суттєвий вплив на законодавчий процес. Європейська Комісія - своєрідний виконавчий орган Союзу, що має право законодавчої ініціативи та контролює виконання прийнятих рішень. Суд Європейських співтовариств здійснює правосуддя у справах про застосування і тлумачення установчих договорів Співтовариств і Союзу. Рахункова палата (Палата аудиторів) здійснює контроль за виконанням бюджету ЄС.

Лише Європейська Рада - єдиний орган, що діє в рамках тільки Союзу, а не Співтовариств. Вона складається з глав держав-членів або їх урядів і голови Європейської Комісії та покликана «надавати необхідний імпульс для розвитку Союзу і визначати його загальні політичні дороговкази» (ст. 4 Договору про ЄС). Останніми роками цей орган скликається тричі на рік.

Щодо правової природи Союзу точаться суперечки від самого моменту його створення. Умовно всі точки зору можна звести до трьох варіантів: Союз є особливим різновидом міжнародної міждержавної організації; специфічним державним утворенням (різновидом конфедерації чи навіть федерації); новим типом політичного утворення.

Загалом можна стверджувати, що більшість науковців і політичних діячів не вважає ЄС різновидом держави, навіть конфедерації чи функціональної федерації. Дійсно, Союз не має класичних ознак держави, що використовуються у міжнародному публічному праві (власні територія і населення, суверенна влада).

Деякі науковці пропонують розглядати ЄС як нову форму наднаціональної політичної організації, що прийшла на зміну системі суверенних національних держав. Вони позначають Союз разом

з його державами-членами такими термінами як «компонентна (або багаторівнева) конституційна система», «консоціативна федерація» тощо. Такі міркування ґрунтуються на тому, що легі-тимність Союзу має два джерела: волю держав-членів та громадян ЄС. Причому наголошується на постійному зростанні значення другого джерела внаслідок усвідомлення громадянами ЄС своєї європейської ідентичності і формування європейського політичного простору. Для такої точки зору є певні підстави. Хоча Союз створений державами, але не заради них самих. У ст. 1 Договору про ЄС однозначно визначено, що він є союзом народів: Договір «позначає новий етап у процесі створення як ніколи тісного союзу поміж народами Європи, у якому рішення приймаються максимально відкрито та максимально наближено до громадян».

На сьогодні переважає точка зору, що Європейський Союз є міжнародною організацією suigeneris. Це об'єднання міжнародно-правове, позаяк створене шляхом укладання державами міжнародних договорів, що регулюються міжнародним публічним правом. Ці договори є «первинним» правом Співтовариств і Союзу, на основі якого створені інституційна структура та «вторинне» право ЄС. Держави-члени залишаються суверенними, незважаючи на факт передачі частини своїх суверенних повноважень, що не заборонено міжнародним правом, оскільки вона є добровільною і без порушення норм міжнародного права.

У 1986 р. Суд Європейських співтовариств охарактеризував Договір про утворення ЄЕС як «основоположну конституційну хартію» Співтовариства. Таке порівняння має певний сенс, оскільки установчий договір Співтовариства виконує ті ж функції, що і конституція держави: встановлює органи влади, надає їм певні повноваження, організує політичний процес, визначає статус та права індивідів. Тому в науковій літературі можна зустріти вживання терміну «конституційне право ЄС», яким охоплюються його установчі договори та основоположні нормативні акти.

Звичайно, значення терміну «конституція», що використовується для позначення установчих договорів, має переносне значення і відрізняється від змісту терміну, що вживається у внутрішньодержавному конституційному праві.

Підсумовуючи вищевикладене, можна стверджувати, що на сьогодні Союз є особливою регіональною міжнародною організацією суверенних держав із сильним федеративним потенціалом.

240

Розділ 18

Особливостіконституційногоправодержав-членів...

241

§ 2. Правовийстатусгромадян ЄвропейськогоСоюзу

Маастрихтський договір 1992 р. запровадив унікальний для конституційного та міжнародного права інститут громадянства Союзу. Як випливає із змісту ст. 2 Договору про Європейський Союз, воно запроваджене як засіб захисту прав та інтересів громадян держав-членів. Зміст цього інституту розкривається в іншому документі - Договорі про Європейське співтовариство, його частині другій (статті 17-21). Але в ній мова йде лише про політичні права, тоді як соціально-економічні права розпорошені по всьому договору.

Громадянином Союзу є кожна особа, що має громадянство будь-якої держави-члена ЄС. Питання про те, кого вважати громадянином держави-члена вирішується згідно із законодавством відповідної держави. У ст. 17 Римського договору зазначається, що громадянство Союзу доповнює, але не замінює національне громадянство.

Серед політичних прав відзначимо, насамперед, електоральні права (ст. 19). Кожен громадянин Союзу, що постійно проживає на території держави-члена ЄС, громадянином якої він не є, має право на тих самих умовах, що й громадяни цієї держави, брати пасивну й активну участь у муніципальних виборах такої держави-члена, а також у виборах до Європейського Парламенту.

Громадяни ЄС мають комплекс прав на звернення до органів Європейського співтовариства (ст. 20). По-перше, кожен громадянин має право звертатися до Європейського Парламенту з питань, що його безпосередньо стосуються. По-друге, гарантується право подання скарги до Омбудсмана на порушення в діяльності інститутів чи органів Європейського співтовариства. По-третє, громадяни ЄС мають право звертатися до будь-якого інституту Співтовариства будь-якою із 12 офіційних мов Союзу і отримати відповідь такою ж мовою.

Нарешті, громадяни ЄС, що потребують дипломатичного захисту на території третьої країни, у якій держава-член, громадянином якої він є, не має свого представництва, мають право вимагати надання такого захисту від діючих у цій країні дипломатичних або консульських представництв будь-якої держави-члена ЄС на тих самих умовах, що й громадяни такої держави (ст. 21).

Питання про становлення принципу дотримання основних прав і свобод людини в діяльності Співтовариств і Союзу має цікаву історію.

Зважаючи на суто економічний характер Європейських співтовариств, питання про захист прав людини не було виокремлене як таке, що потребує нормативного врегулювання в установчих договорах. Виняток становили кілька норм, що стосувалися суто економічних прав людини. Передбачалося, що політичними питаннями, до яких належать права людини, повинна займатися спеціальна організація - Рада Європи, що була створена у 1949 р.

Але згодом ситуація почала змінюватися: стало зрозуміло, що після отримання Співтовариствами реальної законотворчої влади, становлення принципів верховенства і прямої дії права Співтовариств у національних правопорядках держав-членів, виникла реальна загроза правам людини, гарантованим національними конституціями та міжнародними угодами.

На юридичному рівні проблема була розв'язана Судом Співтовариств, який у 70-х роках минулого століття у рішеннях за низкою справ проголосив, що у правопорядку Співтовариства основні права людини захищаються як «загальний принцип права Співтовариства». Ця норма стала судовим прецедентом. Суть її полягає в тому, що будь-який ухвалений інститутом Співтовариства правовий акт, що порушує такі права, може бути скасований Судом Співтовариств.

Зрештою ця практика отримала закріплення в Договорі про Європейський Союз. Значення прав людини підкреслено у п. 1 ст. 6 Договору, що відносить повагу до прав людини до принципів, на яких заснований Союз. Частина 2 ст. 6 встановлює, що «Союз поважає основні права людини, - як вони гарантовані підписаною в Римі 4 листопада 1950 р. Європейською Конвенцією про захист прав людини та основних свобод, і як вони випливають із спільних для держав-членів конституційних традицій, - як загальні принципи права Співтовариств». Стаття 46 Договору надає під юрисдикцію Суду Співтовариств право перевіряти дії інститутів ЄС на предмет їх відповідності п. 2 ст. 6.

7 грудня 2000 р. керівниками трьох політичних інститутів Союзу - Європейського парламенту, Ради Союзу та Європейської Комісії - була підписана і урочисто проголошена Хартія Європейського Союзу про права людини.