При всей значимости указанных выше форм ведомственного контроля наиболее важной формой является инспектирование учреждений и органов, исполняющих наказания, которое осуществляют Главное управление исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации, подчиненные ему территориальных органы (УИН), для чего в составе указанных управлений создается специализированное подразделение - инспекция.
В процессе проведения инспектирования проверяется вся деятельность персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, в комплексе. Так, применительно к исправительным учреждениям проверке подлежит оперативно-служебная, производственная, финансово-хозяйственная деятельность персонала, профессиональная подготовка, соблюдение законности, обеспечение прав, свобод и законных интересов осужденных и т. п.
В процессе проведения инспектирования члены комиссии должны изучить общественное мнение о деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, проанализировать сведения, содержащиеся в выступлениях средств массовой информации, письмах, жалобах и заявлениях граждан, осужденных, их родственников и иных лиц, провести беседы с представителями общественных объединений, должностными лицами органов государ
ственной власти, органов местного самоуправления, правоохранительных органов и суда. Изучение общественного мнения наряду с основными показателями оперативно-служебной деятельности позволяет всесторонне и полно оценить их деятельность.
По итогам инспектирования учреждений и органов, исполняющих наказания, составляется акт, основные выводы которого докладываются должностным лицам вышестоящих органов, назначившим инспекторскую проверку, а также руководству и персоналу проверяемого учреждения или органа, должностным лицам органов государственной власти, на территории которых проводилось инспектирование.
Инспекторская проверка, как и иные формы ведомственного контроля, важна не только как средство выявления недостатков в деятельности администрации этих учреждений и органов, но и как необходимая мера повышения эффективности их деятельности. Для выполнения этой задачи по итогам инспектирования разрабатывается план реализации предложений по устранению недостатков, выявленных в ходе инспектирования. После его утверждения за выполнением плана устанавливается контроль должностных лиц вышестоящих органов, что служит гарантией того, что выявленные недостатки в деятельности персонала будут устранены.
Применительно к командованию дисциплинарных воинских частей, гауптвахт, а также по отношению к командованию воинских частей контроль осуществляют в порядке, установленном воинскими уставами, иными нормативными правовыми актами, Министерство обороны Российской Федерации, Генеральный Штаб Российской Федерации, командующие военных округов и другие командиры.
§ 5. Прокурорский надзор за деятельностью
учреждений и органов, исполняющих наказания
Важную роль в контроле за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, играют органы прокуратуры. Согласно ст. 1 Федерального закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.
При этом почти вся деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания, поднадзорна органам прокуратуры. Так, в порядке общего надзора органы прокуратуры контролируют соблюдение законов в финансовой, хозяйственной и производственной деятельности учреждений и органов, где таковая имеется (исправительные учреждения, арестные дома, исправительные центры и т. д.), порядок прохождения службы сотрудниками, условия труда рабочих и служащих персонала и т. п.
Надзор за оперативно-розыскной деятельностью этих учреждений и органов, согласно ст. 21 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», осуществляется органами прокуратуры. Им же поднадзорно проведение дознания в этих учреждениях и органах.
В рамках единого прокурорского надзора выделяются его отрасли, среди которых важное место занимает надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения псд стражу, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Соответственно, в качестве подотрасли можно выделить надзор органов прокуратуры за соблюдением законов при исполнении уголовного наказания, закрепленный на уровне задач органов прокуратуры р уголовно-испоянительном законодательстве. Так, в ст. 22 УИК РФ устанавливается, что прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
Согласно ст. 32 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», предметом надзора за соблюдением законов при исполнении наказания являются: законность нахождения лиц в исправительных и иных учреждениях, исполняющих наказание; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей осужденных, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Все эти вопросы непосредственно связаны с оценкой деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Так, рассмотрение законности нахождения лица в исправительном учреждении и иных учреждениях, исполняющих наказание, фактически означает проверку с помощью средств Прокурорского надзора действий администрации исправительного учреждения и других органов, исполняющих наказания. Аналогичное положение имеет место и тогда, когда средствами прокурорского надзора выявляются, предупреждаются и пресекаются действия должностных лиц учреждений и органов, исполняющих наказания, ущемляющие общегражданские права и законные интересы осужденных, устанавливающие дополнительные обязанности для осужденных, не обусловленные установленным законом порядком и условиями отбывания наказания.
Следующий вопрос, который требует рассмотрения, - это определение полномочий прокурора в осуществлении надзора за деятельностью персонала. Полномочиями прокурора охватывается вся совокупность прав и обязанностей, предусмотренных в разделе III Федерального закона «О прокуратуре».
Осуществляя надзор, прокурор использует как общие для всех отраслей прокурорского надзора полномочия, так и специальные полномочия, предоставленные прокурору как субъекту надзора за исполнением законов в местах содержания задержанных и предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Все эти полномочия в своей совокупности можно классифицировать в зависимости от цели, которая перед ними поставлена, на следующие виды:
а) полномочия, направленные на выявление и предупреждение случаев нарушения законности администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, а также причин, их порождающих, и условий, им способствующих;
б) полномочия, направленные на устранение указанных выше нарушений законности, причин, их порождающих, и условий, им способствующих1.
Одним из полномочий прокурора по выявлению и предупреждению нарушений законности является проверка порядка и условий исполнения наказания. Для ее проведения прокурор вправе посещать в любое время учреждения и органы, исполняющие наказания. Согласно ч. 1 ст. 24 УИК РФ, Генеральный прокурор Российской Федерации, а также уполномоченные им прокуроры и прокуроры, осуществляющие надзор на данной территории, имеют право посещать исправительные учреждения без специального
разрешения.
В процессе личных посещений прокурор непосредственно знакомится с деятельностью администрации, в частности проверяет документы, на основании которых осужденные лишены свободы, проводит личный опрос осужденных и осмотр жилья, коммунально-бытовых и иных помещений, знакомится с оперативными материалами и т. д.
Прокурор вправе проводить проверку соответствия закону приказов, распоряжений и постановлений персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Одновременно подвергается проверке законность и обоснованность постановлений должностных лиц о наложении дисциплинарных взысканий. В случае выявления акта, противоречащего закону, прокурор вправе потребовать личных объяснений от должностных лиц по поводу принятия незаконного решения с последующим его опротестованием.
Предложения, жалобы и заявления осужденного, адресованные прокурору, просмотру и цензуре не подлежат. Они могут подаваться в письменном виде или излагаться устно, например на личном приеме осужденных прокурором или при опросе осужденных, проводимом во время прокурорской проверки. Обращения осужденных, свидетельствующие о грубых нарушениях закона со стороны персонала, берутся прокурором под особый контроль. Прокурор обязан рассмотреть поступившие предложения, заявления и жалобы осужденных в установленные законом сроки, принять необходимые меры и сообщить о своем решении лицам, их подавшим.
Одной из основных форм предупреждения нарушений законности в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, является санкционирование прокурором некоторых действий должностных жц. Получение санкции требуется, когда речь идет о действиях этих лиц, затрагивающих наиболее существенные права и законные интересы осужденных, как правило, к лишению свободы. Санкция прокурора в этих случаях выступает в качестве дополнительной гарантии соблюдения законности, обеспечивающей предупреждение незаконных действий персонала, с одной стороны, охрану прав и законных интересов осужденных - с другой. В качестве примеров следует указать на необходимость получения санкции прокурора на задержание осужденного, уклоняющегося от получения предписания о выезде к месту от-