Оскільки Прем'єр-міністр України, який виконує обов'язки Президента України, не отримує мандат довіри від народу, а приступає до виконання президентських обов'язків автоматично безпосередньо на основі Конституції, то обсяг його компетенції як глави держави є суттєво обмеженим. Коментована стаття містить чіткий перелік повноважень, які Прем'єр-міністр, що виконує обов'язки Президента України, не може здійснювати. Зокрема, він не може: звертатися з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України; призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до ст. 156 Конституції, проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою; припиняти повноваження Верховної Ради України, якщо протягом ЗО днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися; призначати членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняти їхні повноваження на цих посадах; призначати за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняти його з посади; призначати половину складу Ради Національного банку України; призначати на посади та звільняти з посад за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України; створювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; скасовувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим; призначати третину складу Конституційного Суду України; нагороджувати державними нагородами; встановлювати президентські відзнаки та нагороджувати ними; здійснювати помилування. Зазначений перелік обмежень є вичерпним.
Тимчасове виконання прем'єр-міністром президентських повноважень у разі вакантності посади глави держави передбачене конституціями багатьох зарубіжних країн. Зокрема, ч. З ст. 92 Конституції Російської Федерації закріплює, що в усіх випадках,
0Бм
нт Російської Федерації не в змозі виконувати свої тимчасово виконує Голова Уряду Російської Феде- ічнГнорми містяться у конституціях Австрії, Киргиз-раиГсу Фінляндії, Шрі-Ланки. Це є цілком природним, СТ 1'2Гститут президентства за всіх моделей республікансько. °ДГмГпРав™ння тяжіє саме до виконавчої гілки влади, навіть оли формально не включається до и складу.
Розділ VI. Стаття 113
Розділ VI
Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади
Стаття 113. Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.
Коментована стаття розпочинає розділ VI Конституції України, в якому закріплюються система органів виконавчої влади, основи їх організації та діяльності. Назва цього розділу «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» цілком відповідає структурній логіці конституційного тексту, за якою відповідні розділи присвячуються не окремим гілкам державної влади, а суб'єктам, що їх здійснюють.
Частина 1 коментованої статті хоча і є стислою за обсягом, але має досить вагоме смислове навантаження.
У ній, по-перше, передбачено, що органи виконавчої влади як один із самостійних видів органів державної влади (див. коментар до ст. 6 Конституції України) утворюють певну «систему органів». Поняття «система органів» у цьому контексті має цілком конкретне пізнавальне значення, оскільки: а) фіксує відокремила
леність певної групи державних органів, що входять до цієї системи, від усіх інших видів державних органів; б) окреслює цілком визначений суб'єктний склад цієї системи; в) підтверджує наявність у неї таких ключових ознак, притаманних цілісним соціальним системам, як єдність функціонального цільового призначення, ієрархічність структурної побудови, поєднання субординацій-них та інших зв'язків між складовими елементами. Важливо, що всі ці ознаки поняття «система органів» більшою чи меншою мірою знайшли відображення в тексті Конституції.
По-друге, визначається, що Кабінет Міністрів України посідає місце вищого органу стосовно всіх інших органів виконавчої влади, тобто він очолює систему цих органів. Тим самим Кабінет Міністрів виконує роль уряду, поняття якого у розумінні вищого колективного суб'єкта виконавчої влади є родовим для будь-якої форми державного правління, хоча і має в різних країнах різні назви («рада міністрів», «кабінет міністрів», власне «уряд» тощо). Відсутність у коментованій статті прямої характеристики Кабінету Міністрів як уряду, природно, не заперечує сприйняття саме такої його політи-ко-правової оцінки. У той же час це унеможливлює висновок щодо конституційно-правової легітимності використання терміна «уряд» як другої офіційної назви Кабінету Міністрів, що було можливе, наприклад, за попереднім Основним Законом України.
Статус Кабінету Міністрів України як вищого органу серед органів виконавчої влади підтверджується, зокрема, п. 9 ст. 116 Конституції, згідно з яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. По-третє, визнання Кабінету Міністрів України вищим органом у системі органів виконавчої влади закономірно передбачає вирізнення органів нижчого рівня, оскільки ієрархічність структурного устрою є органічною властивістю будь-якої цілісної соціальної системи. Відповідно до Конституції України система органів виконавчої влади охоплює, поряд з вищим органом, також центральні і місцеві органи виконавчої влади, зафіксовані у ч. 1 ст. 120 Конституції. До центральних віднесені міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (статті 114,117 Конституції), а до місцевих – місцеві державні адміністрації в областях і районах (ст. 118 Конституції).
Нарешті, по-четверте, шляхом визначення Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади належним чи-
547
Конституція України
Розділ VI. Стаття 113
ном враховується об'єктивна наявність певного дуалізму виконавчої влади, тобто певної роздвоєності її повноважень на рівні вищих суб'єктів цієї гілки влади, а саме: між Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Ця властивість, як свідчить світова конституційна теорія і практика, є іманентною для республіканської форми державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу, яка, власне, і підтверджена Конституцією України.
Відповідно до такої моделі Президент України має значні компетенційні преференції (насамперед кадрові та установчі) у сфері виконавчої влади. Але вони належать йому як главі держави, а не як главі виконавчої влади. Сучасна українська конституційна доктрина виходить з того, що за будь-якої форми державного правління пост президента не можна цілком ідентифікувати з якоюсь однією (зокрема, з виконавчою) гілкою державної влади. Хоча Президент України і є носієм важливих повноважень виконавчої влади (тобто є її суб'єктом), проте він організаційно не входить до складу системи органів виконавчої влади. Адже Президент, маючи статус глави держави, відповідно не може бути органом виконавчої влади.
Наведене тлумачення дозволяє принципово визнати неспівпадання категорій «орган влади» і «суб'єкт (або носій) повноважень влади». Спираючись на це, слід розуміти, що взагалі серед суб'єктів, носіїв (але не легітимно визначеного виду органів) повноважень виконавчої влади вищий щабель посідає не уряд, а Президент України. Вищим же органом виконавчої влади виступає Кабінет Міністрів України.
Частина 2 коментованої статті є логічним продовженням конституційного закріплення місця Кабінету Міністрів України, але вже не щодо органів виконавчої влади, а щодо інших органів державної влади, а саме тих, які за своїм статусом найбільше впливають на організацію і діяльність Кабінету Міністрів – Президента України і Верховної Ради України.
Встановлена Конституцією відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України має згідно з усталеною термінологією політичний характер, тобто зводиться до можливостей Президента достроково припинити повноваження як в цілому Кабінету Міністрів, так і його окремих членів (докладно про дострокове припинення повноважень Кабінету Міністрів України див. коментар до ст. 115 Конституції України).
548
Слід мати на увазі, що використання інституту відповідальності є, так би мовити, найрадикальнішим важелем впливу на уряд з боку Президента. Розумне використання цього важеля, зрозуміло, неможливе без належного поточного контролю за діяльністю уряду. Тому важливо наголосити, що хоча в коментованій статті прямо не фіксується стан підконтрольності або підзвітності Кабінету Міністрів Президенту України, закономірність і доцільність об'єктивного існування цього стану органічно випливають як із загального характеру відносин між Президентом і урядом в умовах президентсько-парламентської республіки, так і з таких конституційних приписів.
По-перше, виконання Президентом своїх головних завдань, відповідно до яких він «є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина» (ч. 2 ст. 102); «забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступ-ництво держави»; «...здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави...»; «здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави» (пункти 1, 3, 17 ч. 1 ст. 106 Конституції), неможливе без його всебічної опори на діяльність Кабінету Міністрів. А Кабінет Міністрів також, зі свого боку: «забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України...»; «вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина»; «здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України...» (пункти 1, 2, 7 ст. 116 Конституції). Звичайно ж, подібна опора на діяльність уряду практично потребує з боку Президента постійного контролю за ходом і результатами цієї діяльності.