Як зазначається у Коментарі до ст. 118 Конституції, діяльність місцевих держадміністрацій, їх голів перебуває під постійним контролем. Однак і місцеві держадміністрації здійснюють на відповідних територіях державний контроль. Сфера такого контролю досить широка і, зокрема, стосується збереження і раціонального використання державного майна; стану фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконання державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшко-
578
дуванням шкоди, заподіяної державі; використання та охорони земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; охорони пам'яток історії та культури, збереження житлового фонду; додержання санітарних і ветеринарних правил, збирання, утилізації і захоро-нення промислових, побутових та інших відходів, додержання правил благоустрою; додержання законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту тощо.
Стаття 120. Члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.
Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.
Коментована стаття стосується вимог щодо несумісності посад членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних та місцевих органів виконавчої влади з іншою роботою та правового регулювання діяльності уряду, центральних і місцевих органів виконавчої влади.
У частині 1 статті йдеться про несумісність посад членів Кабінету Міністрів України, а також керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади з іншими посадами та видами діяльності. Така несумісність необхідна для забезпечення найбільшої незалежності перелічених посадових осіб від будь-яких впливів, які можуть призвести до виникнення в них так званого «конфлікту інтересів».
Під членами Кабінету Міністрів України розуміють всіх осіб, що входять до складу уряду: Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри та міністри, а під керівниками зазначених органів виконавчої влади – осіб, що очолюють центральні органи виконавчої влади і не входять до складу
579
Конституція України
Розділ VI. Стаття 120
уряду (голови державних комітетів, служб України і т. ін.), а також місцеві органи – голів місцевих державних адміністрацій. На перших та інших заступників згаданих керівників положення коментованої частини не поширюються.
Конституція встановлює два обмеження щодо заміщення перелічених посад.
Перше обмеження – це заборона членам уряду, керівникам центральних та місцевих органів виконавчої влади суміщати свою службову (тобто пов'язану з реалізацією повноважень за обійманою посадою) діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час. Зміст виразу «інша робота» настільки широкий, що дозволяє охопити найрізноманітніші прояви суспільно корисної трудової активності громадянина – як оплачуваної, так і безоплатної: депутатська діяльність, участь у будь-якій якості в роботі державних органів, органів місцевого самоврядування, органів об'єднань громадян, на підприємствах і в установах будь-якої форми власності тощо. Єдиний виняток зроблений для викладацької, наукової та творчої (маються на увазі сфери літератури та мистецтва) роботи (в тому числі, зрозуміло, і оплачуваної), хоч і лише у позаробочий (за місцем основної службової діяльності) час.
Друге обмеження – заборона входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку. Цілком очевидно, що ця заборона має на меті, перш за все, запобігання корумпованості посадових осіб. Тому виключається будь-яка форма особистої, через представника або підставну особу причетність посадової особи не лише до функціонування, а й навіть до суто формальної участі в будь-якій якості (почесний голова або член, радник, консультант, спостерігач і т. ін.) у складі керівного органу чи наглядової ради підприємства.
Конкретна форма «керівного органу» (або інакше – органу управління) обов'язково визначається в установчих документах підприємства: це можуть бути загальні збори, рада, виконком, правління і т. д. Наглядова рада створюється в окремих видах підприємств, найчастіше – в акціонерних товариствах.
Слід звернути увагу на те, що переважна більшість підприємств недержавної форми власності створюється у формі господарських товариств, в яких вищим органом управління є збори засновників (учасників). З огляду на це розглядувані посадові
особи не вправі бути навіть засновниками господарських товариств, оскільки вони в цьому випадку, так би мовити, автоматично входять до складу одного із «керівних органів» підприємства, що має на меті одержання прибутку.
Разом з тим суттєву особливість мають акціонерні товариства, які створюються в процесі приватизації державного майна. Тобто необхідно визнати правомірною участь посадовця в такому акціонерному товаристві за рахунок приватизаційного майнового сертифікату, хоч внаслідок цього він стає акціонером й формально входить до складу загальних зборів акціонерів, які є вищим керівним органом акціонерного товариства.
Звертає на себе увагу те, що вираз «підприємство, що має на меті одержання прибутку», значною мірою тавтологічний. Адже за чинним законодавством мета одержання прибутку є іманентною (обов'язковою) ознакою нормативного визначення поняття «підприємство» (ст. 1 Закону України від 27 березня 1991 р. «Про підприємства в Україні»). Водночас поряд з власне підприємствами реально існують суб'єкти господарювання, які також спрямовані на одержання прибутку, але при цьому мають специфічні організаційно-правові форми (наприклад, об'єднання підприємств або деякі госпрозрахункові організації), які не тотожні за формальними ознаками «підприємствам». Враховуючи це, слід вважати, що конституційна заборона входження посадових осіб до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства поширюється як на власне підприємство, так і на інші підприємницькі структури, що мають на меті одержання прибутку.
Особливу гостроту має питання щодо сумісництва посади члена Кабінету Міністрів з мандатом народного депутата України. Як відомо зі світового досвіду, це питання розв'язується по-різному – залежно, головним чином, від особливостей існуючої в конкретній країні форми державного правління. Як правило, в державах президентського типу член уряду не може бути депутатом парламенту, а в державах з парламентською формою правління поєднання депутатського мандату з членством в уряді або дозволяється, або навіть є обов'язковим.
Передбачена коментованою частиною ст. 120 несумісність посади члена Кабінету Міністрів з іншою роботою стосовно діяльності народного депутата України підтверджується прямим приписом п. 1 ч. 1 ст. З Закону України від 22 березня 2001 р. «Про
581
Конституція України
Розділ VI. Стаття 120
статус народного депутата України», згідно з яким народний депутат України не може бути членом Кабінету Міністрів, керівником центрального органу виконавчої влади.
Наведений припис оспорювався в Конституційному Суді України щодо його конституційності (відповідності Конституції України). Рішенням Конституційного Суду України від 4 липня 2002 р. цей припис було визнано конституційним. При цьому Конституційний Суд пояснив, що діяльність народного депутата у Верховній Раді України розглядається як професійна робота на постійній основі. Тобто діяльність народних депутатів, як і будь-яка «інша робота», крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, є несумісною зі службовою діяльністю членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади.
Частина 2 коментованої статті за своїм змістом і значенням цілком заслуговує на роль окремої статті. В ній дається визначення об'єктів правового регулювання в системі органів виконавчої влади, а також конкретних законодавчих джерел цього регулювання.
Зокрема, визначено, що об'єктами регулювання Конституцією і законами України є організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади.
Це положення вдало доповнює і уточнює дещо прямолінійний конституційний припис про те, що «виключно законами України визначаються... організація і діяльність органів виконавчої влади...» (п. 12 ч. 1 ст. 92 Конституції Україну). Адже слід враховувати, що такі об'єкти правової регламентації, як, наприклад, функції (які є, безумовно складовою частиною «діяльності») уряду, визначаються не лише Конституцією і законами України, а й актами Президента України (п. 10 ст. 116 Конституції України). Що ж до визначення персонального складу Кабінету Міністрів або створення організації чи ліквідації (що стосується безпосередньо «організації») міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, то це – цілком прерогатива Президента України (ч. З ст. 114, п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України).
З огляду на наведене, використаний у коментованій статті термін «порядок діяльності» слід визнати набагато вдалішим, ніж просто «діяльність». Цілком зрозуміло, що власне діяльність, на-
582
приклад Кабінету Міністрів, в реальній дійсності не може визначатись одними лише законами. Хоча б через те, що згідно з конституційною ст. 113 Кабінет Міністрів у своїй діяльності має керуватися як Конституцією і законами України, так і актами Президента України (див. коментар до зазначеної статті).