Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.
Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.
Коментована стаття містить найважливіші положення, що визначають загальні засади формування і склад матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування в Україні.
У частині першій цієї статті матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування визначається шляхом закріплення переліку об'єктів, що можуть перебувати у власності територіальних громад чи в управлінні місцевих рад. До них Конституція відносить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю і природні ресурси. Слід зазначити, що вказаний перелік носить орієнтовний характер і деталізується ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої, крім конституційно визначених об'єктів, територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності також на підприємства, установи і організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд,
709
Конституція України
Розділ XI. Стаття 142
нежитловіприміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також грошові кошти, одержані від їх відчуження.
Отже, як матеріальну основу місцевого самоврядування Конституція України називає перш за все рухоме і нерухоме майно, до складу якого можуть входити будівлі, споруди, приміщення та їх комплекси житлового, виробничого, адміністративного характеру, об'єкти інженерної інфраструктури, благоустрою, обладнання, об'єкти соціально-культурного, побутового, інформаційно-видавничого призначення, транспортні засоби, шляхи, мости, шляхопроводи, предмети, що є пам'ятками історії і культури місцевого значення, тощо.
До матеріальної основи місцевого самоврядування Конституція відносить також землю і природні ресурси, що перебувають у власності територіальних громад. Відповідно до ст. 83 Земельного Кодексу України від 25 жовтня 2001 р. землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності. Територіальні громади набувають землю у комунальну власність у разі передачі їм земель державної власності, примусового відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб, прийняття спадщини, придбання за договором купівлі-продажу, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами, виникнення інших підстав, передбачених законом. Законодавчо передбачена можливість об'єднання на договірних засадах територіальними громадами сіл, селищ і міст належних їм земельних ділянок комунальної власності, управління якими здійснюють районні або обласні ради.
Складовою частиною фінансової основи місцевого самоврядування відповідно до Конституції України виступають доходи місцевих бюджетів та інші кошти, що знаходяться у власності територіальних громад. Згідно із ст. 63 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у
710
встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. При цьому доходи місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу України складаються із податкових, неподаткових надходжень, доходів від операцій з капіталом і трансфертів. Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі. До неподаткових надходжень належать доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу, надходження від штрафів та фінансових санкцій, інші неподаткові надходження. Трансферти – це кошти, одержані від інших органів публічної влади, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.
Аналізуючи ст. 69 Бюджетного кодексу України, можна зробити висновок про те, що до доходів місцевих бюджетів належать місцеві податки і збори, які зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування; плата за землю, визначена у відсотковому співвідношенні для місцевих бюджетів різного рівня; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади; плата за забруднення довкілля, податок на промисел, фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до відповідного бюджету; кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що є у комунальній власності; плата за оренду майнових комплексів, що є у комунальній власності; надходження від місцевих грошово-речевих лотерей; гранти та дарунки у вартісному обчисленні; власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету; податок на прибуток підприємств комунальної власності; платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення та інші надходження, передбачені законом.
Принциповим є конституційне положення, згідно з яким умовою для віднесення будь-якого об'єкта до матеріальної чи фінансової основи місцевого самоврядування є перебування його у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах чи у спільній власності зазначених суб'єктів. Таким чином,
711
Конституція України
Розділ XI. Стаття 142
Конституція вичерпно визначила первинних суб'єктів права комунальної власності – сільських, селищних, міських, районних у містах територіальних громад. Закріплення права власності територіальних громад на матеріальні і фінансові ресурси є запорукою і гарантією реального забезпечення права органів місцевого самоврядування самостійно, в межах Конституції і законів України, реалізовувати інтереси населення відповідних територій.
Оскільки на сьогодні законодавчо не передбачено функціонування обласних і районних територіальних громад, а районні і обласні ради визначені як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, конституційно закріплено, що в управлінні районних і обласних рад можуть перебувати лише об'єкти спільної власності сільських, селищних, міських територіальних громад. У частині другій коментованої статті Конституція використовує термін «комунальна власність», не розкриваючи його зміст. На сьогодні відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено поняття права комунальної власності як права територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Отже, ґрунтуючись на положеннях частини першої коментованої статті та на законодавчому визначенні права комунальної власності, можна зробити висновок про те, що Конституція не передбачає утворення комунальної власності на рівні районів і областей.
Частина друга коментованої статті надає право сільським, селищним, міським територіальним громадам об'єднувати об'єкти комунальної власності і кошти місцевих бюджетів. Конституційно закріплюються і умови такого об'єднання. По-перше, зазначена процедура може здійснюватися тільки на договірних засадах. По-друге, чітко визначена мета об'єднання цих об'єктів: виконання спільних для кількох територіальних громад проектів чи спільне фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ, організацій. При цьому, реалізуючи право на таке об'єднання, територіальні громади можуть, але не зобов'язані передавати в управління районних, обласних рад об'єкти комунальної власності, оскільки Конституція визначає, що територіальні громади можуть створювати для цього відповідні органи і служби.
712
Слід зауважити, що ч. З ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» розвиває конституційне положення, закріплюючи, що об'єднання на договірних засадах об'єктів права комунальної власності чи коштів місцевих бюджетів може здійснюватися не тільки територіальними громадами сіл, селищ, міст, а й територіальними громадами районів у містах. До того ж зазначається, що вирішувати це питання територіальна громада може як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
Частина третя коментованої статті містить важливе конституційне положення про участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів і фінансову підтримку місцевого самоврядування. Таким чином, держава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для реалізації власних і делегованих державою функцій і повноважень та забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Держава бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів шляхом закріплення за ними на стабільній основі частини загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Відповідно до Бюджетного кодексу України до таких обов'язкових платежів належать, наприклад, прибутковий податок з громадян у частині, визначеній цим актом, для місцевих бюджетів різного рівня, державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам, плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад, плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності і за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад, та ін.