Крім представницьких органів місцевого самоврядування згідно з чинним законодавством правом приймати рішення наділяються й виконавчі комітети сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради. Відповідно до частин 6, 7 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплюється, що рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної в місті ради. У разі незгоди сільського, селищ-
725
Конституція України
Розділ XI. Стаття 144
ного, міського голови (голови районної в місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням і внести це питання на розгляд відповідної ради. Щодо рішень виконавчого комітету ради з питань, які віднесені до власної компетенції виконавчих органів ради, то вони можуть бути скасовані відповідною радою.
Акти органів місцевого самоврядування доводяться до відома населення. На вимогу громадян їм може бути видана копія відповідних актів органів місцевого самоврядування. Рішення органів місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Законодавством України передбачається, що місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст. 73 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Згідно з частиною 2 коментованої статті рішення органів місцевого самоврядування можуть зупинятися з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненнями до суду. Тобто дана норма передбачає такий захід негативної оцінки акта органу місцевого самоврядування, як зупинення його дії. Одночасно положення даної норми означають те, що за Конституцією жоден орган або посадова особа, окрім суду, не наділяються правом вирішувати остаточну долю актів органів місцевого самоврядування. При цьому слід виходити з презумпції законності рішень органів місцевого самоврядування. Лише суд може прийняти рішення про незаконність акта органу місцевого самоврядування (ч. 10 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), що у свою чергу потенційно може стати приводом для його скасування.
Скасування за своєю суттю є негативною оцінкою діяльності органу місцевого самоврядування, який прийняв акт. Передбаче-
726
не коментованою статтею «зупинення» дії та можливе скасування незаконних актів є однією з санкцій конституційної відповідальності: в даному разі наявна негативна публічно-правова оцінка діяльності тих органів, які видали незаконний акт, та несприятливих наслідків для них. Так, систематичне зупинення і викликане ним скасування актів того чи іншого органу дозволить поставити питання про неналежне виконання органом своїх обов'язків. Саме ці дві ознаки (негативна оцінка діяння та несприятливі наслідки для суб'єкта) мають стати основним критерієм для віднесення тієї чи іншої міри до санкцій юридичної, в тому числі конституційної, відповідальності, причому несприятливі наслідки в даному разі мають розширювальне тлумачення. Скасування акта передбачає жорсткий, категоричний імператив і позбавляє акт його юридичної сили. Воно може усувати всі правові наслідки дії такого акта з моменту його прийняття. Тому слід зазначити, що передбачене коментованою нормою зупинення і можливе скасування – близькі, але не тотожні міри відповідальності. Зупинення дії рішення – це також обмежена в часі відміна, тобто така міра, яка не вирішує остаточно долю акта і не анулює його дію в попередній період.
Звертає на увагу й те, що Конституція не визначає, хто саме може зупинити рішення органу місцевого самоврядування, а також наслідки визнання або невизнання рішення незаконним тощо. Вирішення цих питань коментована стаття відсилає зробити в законі. Наприклад, у п. 1 ч. 1 ст. 78 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» є лише побіжне посилання на вимоги компетентних органів про приведення рішень органів місцевого самоврядування у відповідність із законом.
Аналіз чинного законодавства дозволяє достатньо розширено тлумачити поняття «компетентні органи» в контексті відносин щодо зупинення рішень органів місцевого самоврядування. Так, згідно зі ст. 15 Закону України від 23 грудня 1997 р. «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноважений має право вносити подання до органів місцевого самоврядування для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина. У свою чергу за статтями 5, 8 Закону України від 4 квітня 1995 р. «Про комітети Верховної Ради України» (із наступними змінами) встановлюється, що комітети Верховної Ради України
727
Конституція України
Розділ XI. Стаття 145
і
здійснюють контроль за відповідністю підзаконних актів Конституції та законам України, їх рекомендації підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Також згідно зі ст. 19 Закону України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру» нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування вимогам Конституції та чинним законам здійснює прокуратура. Прокурор має право вносити протест на рішення місцевих рад про скасування акта або приведення його у відповідність із законом. Дані повноваження зберігаються за прокуратурою, виходячи з п. 9 розділу XV Конституції (див. коментар), тільки до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Слід також мати на увазі, що відповідно до п. 1 ст. 119 Конституції виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, законності і правопорядку додержання прав і свобод громадян на відповідній території забезпечують місцеві державні адміністрації (див. коментар до ст. 119). Аналогічні положення можна знайти й у ст. 25 Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації». Це дозволяє вважати, що з часом функцією щодо зупинення дії актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду потенційно наділятимуться місцеві державні адміністрації.
Стаття 145. Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.
Коментована стаття закріплює такий вид гарантій місцевого самоврядування в Україні, як право на судовий захист своїх прав та інтересів. Конституційне закріплення гарантій прав місцевого самоврядування є важливою умовою його становлення та ефективного функціонування. Порушення прав місцевого самоврядування зачіпають інтереси не тільки органів та посадових осіб місцевого самоврядування, але й передусім усіх жителів – членів відповідних територіальних громад. Охорона, захист, припинення порушень та поновлення порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомогою багатьох за-
728
собів правового захисту, однак центральне місце в системі правових гарантій місцевого самоврядування посідає судовий захист. Звертатися до суду за захистом своїх прав у галузі місцевого самоврядування можуть громадяни, органи та посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, якщо їх діяльність пов'язана з вирішенням питань місцевого значення. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, в тому числі в галузі місцевого самоврядування. Суди фактично встановлюють відповідно до Конституції і законів України правові межі муніципальної діяльності. Треба також додати, що і спори між органами державної влади та місцевого самоврядування також вирішуються в судовому порядку.
Передбачене коментованою статтею право органів місцевого самоврядування на захист своїх прав у суді є важливим засобом виконання їх рішень, які відповідно до ст. 144 Конституції є обов'язковими на відповідній території, якщо вони прийняті в межах, визначених законом (див. коментар до ст. 144). Це пояснюється тим, що невиконання або неналежне виконання законних рішень органів місцевого самоврядування з боку органів та посадових осіб державної влади, інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування, громадян, підприємств, установ, організацій є порушенням прав і свобод у сфері місцевого самоврядування. Чинне законодавство передбачає юридичну відповідальність тих суб'єктів, які порушують права місцевого самоврядування. Так, виходячи з норм Конституції, конституційно-правову відповідальність несе держава, коли вона не виконує офіційно взятих на себе зобов'язань, якщо внаслідок цього було завдано шкоду будь-кому. Передусім все це стосується діяльності по захисту прав і свобод людини і громадянина. Такий висновок корелює із ст. З Конституції України, в якій закріплено, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина (в тому числі – і права на місцеве самоврядування) є головним обов'язком держави (див. коментар до ст. 3). Тому невиконання покладених на себе державою обов'язків у цій галузі має тягти за собою її конституційно-правову відповідальність. Також згідно із ст. 56 Конституції кожен має право на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Держава відповідає також за рішення судів, які прийняті з порушенням законів та