Згідно з Законом України «Про банки і банківську діяльність» та Законом України «Про Національний банк України» банківська система України схематично має такий вигляд (див. схему 1).
Таким чином, загальна характеристика сучасної банківської системи показує, що банківська система в Україні — це внутрішньо організована, взаємозв'язана, об'єднана загальною метою та конституційними принципами сукупність банківських та фінансово-кредитних установ, які відповідно до банківського законодавства здійснюють банківську діяльність при постійному банківському нагляді з боку держави.
Необхідність єдності (взаємоорганізації) елементів банківської системи випливає з конституційних гарантій незалежності Національного банку України та обов'язку всієї банківської системи забезпечувати стабільність національної валюти — гривні. Існує закономірність — чим більш незалежний центральний банк держави,
62
тим нижчий рівень інфляції в країні. Саме тому відповідно до європейського законодавства зростає кількість країн, які визначають якісно новий статус власних центральних банків. У 1997 р. уряд Великобританії прийняв рішення щодо організаційного відокремлення Банку Англії, який більше п'ятидесяти років був підпорядкований казначейству (міністерству фінансів). Отже, важливо за системним підходом насамперед розглянути правовий статус Національного банку України, в якому знайшов відображення, про що зазначалося вище, світовий досвід статутного банківського права. Передусім слід привернути увагу до конституційної моделі Закону України «Про Національний банк України». Він сприйняв п'ять концептуальних позицій щодо самостійного статусу центрального банку серед інших органів держави:
1. Програма грошової політики на поточний рік, а також на перспективу розробляється і приймається спеціально створеним колегіальним органом — Радою Національного банку залежно від стану економіки, цін та грошово-кредитного ринку країни. Центральний банк зобов'язаний доводити цю програму до відома уряду та парламенту, але виключно як інформаційний матеріал.
2. Усі рішення, які стосуються обсягів кредитної емісії, відсоткової ставки та поточного валютного курсу, приймаються виключно органами банку.
3. Керівництво центрального банку (його голова, колегіальний орган), призначене на новий строк, не може бути достроково
63
увільнено парламентом або Президентом з посад (за винятком визначених законом випадків, таких як довготривала хвороба або засудження за злочин). Що стосується колегіального органу, який визначає політику в сфері фінансів та кредиту, то він є частиною системи Національного банку, його вищим керівним органом, а не своєрідним наглядовим органом.
4. Від членів керівництва центрального банку вимагається професіоналізм та політична нейтральність. Не можна суміщати посади в центральному банку з посадами в будь-яких інших органах влади, займатися партійною або профспілковою діяльністю. Неприпустимим є делегування членів уряду, представників органів виконавчої влади до колективних органів управління центральним банком.
5. Національний банк не можна примусити і він, власне, не має права давати кредити уряду і купувати цінні державні папери на первинному ринку.
Схематично функціональне призначення Національного банку як головної банківської інституції має такий вигляд.
Основні функції Центрального банку (традиційний підхід)
1) Емісія грошей(банківські банкнотита монети)
2) Грошово-кредитнаустанова(орган держави)
3) Останній кредитор у критичній ситуації
Центральний банк (інституційний підхід)
1) Біржовий орган (управління резервами та зовнішнім боргом)
2) Банкір держави
3) Радник уряду з питаньдержавного боргу тафінансування бюджету
)
Як видно з наведених схем (схеми 2, 3), функціональна характеристика є важливою складовою правового статусу Центрального банку як будь-якого суб'єкта права і включає в себе набір елементів, що є системною сукупністю. Відповідно до теорії права правовий статус включає також передбачену нормами права спеціальну правоздатність суб'єкта права у питаннях відання, а також його повноваження, що, враховуючи публічні функції Національного банку, якраз і становлять його компетенцію.
Як суб'єкт права Національний банк, реалізуючи свою спеціальну правоздатність, для здійснення покладених на нього обов'язків вступає в різні правовідносини. Тут він є вже не просто
64
суб'єктом права, а й суб'єктом конкретних правовідносин. Ці правовідносини виникають, змінюються і припиняються залежно від конкретних юридичних фактів. Відповідно змінюється і загальний обсяг прав і обов'язків, але постійним залишається правовий статус центрального банку.
Правовий статус Національного банку відповідно до Закону України «Про Національний банк України» має комплексний характер, що притаманно статусу органів держави. Він складається з конституційної правосуб'єктності та галузевих статусів (адміністративно-правовий, цивільно-правовий). Насамперед статус центрального банку закріплюється ст. 99, 100 Конституції України, які визначили його місце серед інших органів держави, поклавши на нього основну функцію—забезпечення стабільності грошової одиниці. Крім того, спеціальну юрисдикцію центрального банку врегульовано Законом України «Про банки і банківську діяльність», Декретом Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» та іншими законодавчими актами.
Оскільки Національний банк є юридичною особою (п. 1 ст. 1 Закону «Про Національний банк України»), він виступає як суб'єкт цивільно-правових відносин. Водночас для виконання публічних функцій він наділений владними розпорядчими повноваженнями, що не властиво цивільному праву. Це відображено у визначенні центрального банку як особливого центрального органу державного управління (частина перша ст. 2 Закону).
Це свідчить про те, що правовідносини між Національним банком і комерційними банками в більшості випадків будуються на принципах влади і підпорядкування, що обумовлено його компетенцією здійснювати банківське регулювання та банківський нагляд (частина друга ст. 55 та ст. 61 Закону). У цих правовідносинах немає рівності сторін. Банк видає та відкликає ліцензії на здійснення банківських операцій, здійснює свої наглядові функції. Правовою основою діяльності Національного банку є як приватне, так і публічне право. Це обумовлює і природу нормативно-правових актів, що видаються центральним банком на основі делегованого державною права, оскільки такою є суть «банку банків».
Звернемо увагу на визначене у Законі юридичне поняття Національного банку України як особливого центрального органу державного управління, що одразу виключає його з системи органів державної виконавчої влади. Правова характеристика органу управління виступає універсальною категорією для виділення спеціальної правосуб'єктності Національного банку в банківській системі.
Адміністративне право визначає компетенцію як сукупність прав і обов'язків, які належать до владно-організаційної діяльності органів державного управління. Але адміністративно-правовий підхід не можна застосувати до характеристики центрального банку, правовий статус якого має подвійну природу. Банк об'єднує у своїй діяльності організаційні управлінські елементи
65
з елементами майновими. Слід підкреслити, що до компетенції центрального банку відносять права та обов'язки не тільки управлінського характеру, а й ті, що пов'язані зі здійсненням господарської діяльності. Тобто поняття «орган державного управління» стосовно банку в господарській сфері включає одні ознаки, а у сфері адміністративно-правових відносин — інші.
За основу законодавчого визначення елементів статусу Національного банку було взято практику його фактичного впливу на економічне життя України. У Концепції адміністративної реформи в Україні, яка розроблена Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, теоретично пропонувалась інша модель центрального банку з визначенням його як допоміжного уряду центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом*. Однак вищий законодавчий орган не сприйняв такого підходу і не погодився віднести Національний банк за юридичними ознаками до органів виконавчої влади. Національний банк не може входити до системи органів, яку очолює Кабінет Міністрів України, і, таким чином, підпорядковуватись йому. Згідно зі ст. 51 Закону «Про Національний банк України» Національний банк підзвітний Президентові України та Верховній Раді України в межах їх конституційних повноважень.
Потрібно зазначити, що призначення згідно зі ст. 85 Конституції Голови Національного банку України Верховною Радою за поданням Президента України підкреслює особливий статус Національного банку, оскільки Конституція регламентує зазначений порядок зайняття посади лише для Прем'єр-міністра, керівників судової влади, Генерального прокурора України та голови центрального банку. Схиляючись до думки, що голова банку поєднує риси політичного діяча та професійного фінансиста-банкіра, найбільш переконливою може бути позиція, зокрема, В. Ющенка, який аргументує залежність голови банку виключно від вимог закону [10]. Це дає змогу, за визначенням народного депутата України П. Порошенка та професора А. Селіванова, Національному банку, хоча і бути безпосередньо юридичною особою публічного права, але голові банку залишатися незалежним від будь-якого впливу з боку органів державної влади [9].
Згідно зі ст. 19 закону Голова Національного банку керує діяльністю банку, діє від імені банку і представляє його інтереси без доручення у відносинах з органами державної влади і управління, з банками, фінансовими та кредитними установами, міжнародними організаціями, іншими установами і організаціями. Він також головує на засіданнях Правління Національного банку, підписує протоколи, постанови Правління Національного банку, накази та розпорядження, а також угоди, які укладаються Національним банком, особисто призначає і звільняє директорів департаментів, але тільки за погодженням з Радою Національного банку, призначає одного першого та двох своїх заступників та звільняє їх після закінчення терміну повноважень. Спе-