органы. Поэтому целесообразно остановиться на ней более
подробно, используя, может быть, более широкие подходы.
Обычно рассмотрение того или иного вопроса уместно на-
чинать с перечня органов, ответственных за его решение.
Это облегчает понимание их компетенции, степень ответс-
твенности за решение проблемы, адресность обращений
граждан в случаях поиска истины. В проблемах организа-
ции, санкционирования, поддержания, захоронения и лик-
видации свалок список ответственности может быть выст-
роен следующим образом (по степени близости к пробле-
ме): администрация и правительство субъекта Федерации,
представительный, законодательный орган субъекта Феде-
рации, поскольку проблема отходов не является только
местной проблемой, ее узловое территориальное звено -
субъект Федерации, его площадь (оставляем за скобками
федеральное звено, в котором в настоящее время формиру-
ется и обсуждается федеральный закон об отходах произ-
водства и потребления); органы местного самоуправления,
наиболее близко стоящие к населению и призванные решать
основные вопросы местного значенияГосударственный коми-
тет Российской Федерации по земельным ресурсам и земле-
устройству и его органы на местах; Государственный ко-
митет Российской Федерации по охране окружающей среды
(образован Указом Президента Российской Федеращии "О
структуре федеральных органов исполнительной власти" от
14 августа 1996 г. ь 1177 вместо Министерства охраны
окружающей среды и природных ресурсов) и его органы на
местах; Министерство природных ресурсов Российской Фе-
дерации (об-разованное тем же Указом Президента Рос-
сийской Федерации на базе Роскомнедр и Роскомвода); ор-
ганы санитарно-эпидемиологического надзора, включенные
вышеназванным Указом в Министерство здравоохранения
Российской Федерации (функции госсанэпиднадзора за эти-
ми органами остаются); федеральная служба по гидромете-
орологии и мониторингу ок-ружающей среды Российской Фе-
дерации; федеральная служба лесного хозяйства и др.
Полномочия указанных органов могут быть рассмотрены по
нескольким направлениям: функции контроля, профилакти-
ки, при-влечения к различным видам ответственности,
функции заказчика, проектировщика, принятия нормативно-
го решения, выбора площадки, (создания и обсуждения
проекта и т.п. Эти полномочия могут быть вычленены из
положений об указанных органах, утвержденных Президен-
том или Правительством Российской Федерации, из зако-
нов, регулирующих сферы общественных отношений, под-па-
дающих под юрисдикцию этих органов. Следующий вопрос -
о правовой базе организации свалок. Ее составляют зако-
ны и иные нормативные правовые акты России (первым сре-
ди них, относящимся к теме, является Закон "Об охране
окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г.), ак-
ты субъектов Федерации, акты Союза ССР (не противореча-
щие законодательству России и принятые по вопросам, не
урегулированным законодательством России), акты местно-
го самоуправления. В Кодексе России об административных
правонарушениях (КоАП) предусматривается ответствен-
ность в виде штрафа за загрязнение земель в неустанов-
ленных местах путем сбрасывания отходов, ее применение
в настоящее время признается явно недостаточным, и ад-
министративным комиссиям, другим органам, полномочным
накладывать эти взыскания, необходимо пользоваться эти-
ми санкциями более широко (об административной ответс-
твенности см. более подробно гл. 10). По нашему мнению,
ключ к предотвращению несанкционированных свалок лежит
у населения, которое обладает возможностями вмешатель-
ства в эти процессы. Эти возможности заключаются в по-
лучении гражданами и их общественными объединениями
экологической информации от государственных органов, в
участии граждан в общественных слушаниях проектов (они
стали обязательной стадией обсуждения проектов и оценки
воздействия на окружающую среду - ОВОС), в участии
граждан в проведении государственной и общественной
экологической экспертизы, в обращении граждан в суд по
поводу проектирования, строительства, раз-
мещения экологически значимых объектов и т.п. Нелишне
напомнить, что окончательные решения по определению
мест свалок и принятию мер к их недопущению в ненадле-
жащих местах принимаются органами, которые избираются
гражданами и подотчетны им - в конце концов в настоящее
время последнее слово принадлежит избирателям, - и не
на словах, а на деле. Права населения предусматриваются
в законах об общественных объединениях, об уличных ме-
роприятиях - митингах, демонстрациях, пикетах и т.д.,
об органах местного самоуправления и др. Значительная
часть правомочий общественности не используется из-за
незнания ею законов, отсутствия умения, социально-пси-
хологической среды и материальных средств (приглашения
специалистов и профессионалов их требуют), сопротивле-
ния чиновничества. Формы ликвидации этих трудностей и
обучения населения могут быть сведены к следующему. Это
сбор гражданами информации о состоянии складирования
отходов в регионе, районе, поселении; оглашение этой
информации на собраниях, сходах граждан, заседаниях
коллегиальных органов, комиссий, комитетов (в том числе
созданных по вопросам свалок); обсуждение этой информа-
ции по местному телевидению, радио, в печати; посещение
земельных, природоохранных, правоохранительных учрежде-
ний со своими обращениями и требованиями. Овладение
знаниями и навыками в этой области может предполагать
изучение соответствующего минимума и программ (они раз-
работаны), организацию деловых игр с использованием
специфики аудитории, местности, проведение конференций
и семинаров жителей поселений, принятие зачетов и экза-
менов с выдачей сертификата либо иного документа, поощ-
рение наилучших активистов в этой области, оказание
консультативных и иных услуг, в том числе правовых, по
проблемам сбора и утилизации бытовых отходов, установ-
ление общественного контроля за функционированием сва-
лок как заключительной и конечной стадии и цели любого
обучения. Вообще система контроля - как государственно-
го, так и общественного - становится решающим звеном
управления в области использования и охраны земель
(подробнее см. гл. 8). В сфере борьбы со свалками со-
вершенствование контроля означает: привлечение внимания
к этой проблеме, расширение гласности, выдачу интересу-
ющей население информации (причем не только об экологи-
ческой обстановке и характере использования земельных
ресурсов, но и о принимаемых мерах, о наложении взыска-
ний, о персональной ответственности, о перспективах
развития), выделение на осуществление контроля части
средств из государственных, в частности внебюджетных,
фондов, обеспечение неотвратимости земельной и экологи-
ческой ответственности, создание системы стимулирования
добросовестных работников (в том числе граждан, инфор-
мирующих о земельно-правовых нарушениях; в этом нет ни-
чего предосудительного, и это давно практикуется в дру-
гих европейских странах). Коль скоро мы затронули широ-
кий спектр мер по борьбе со свалками, углубим на приме-
ре наши представления о происходящем - особенно в связи
с проводимой в стране масштабной правовой реформой (по-
собие посвящено правам граждан, и реформа в деле их
обеспечения предполагает немало). Реформа тесно связана
с земельной, экономической, аграрной реформами: она
объявлена указами и иными актами Президента России,
предусматривает несколько этапов и стадий и направлена
на максимальное использование правовых средств для
обеспечения статуса личности, удовлетворения ее потреб-
ностей, развития форм собственности. При этом эффектив-
ность законодательства будет тем выше, чем лучше будут
организованы его исполнение, контроль за реализацией,
применение ответственности. Каждое из этих направлений
заслуживает самостоятельного, хотя бы короткого расс-
мотрения. С законодательства начинается действие права
(к сожалению, в нашей действительности на его принятии
оно часто и заканчивается, пробуксовывая от декларатив-
ности, неясности, пробельности, противоречивости - в
проблемах свалок этот букет недостатков особенно очеви-
ден). О законодательстве лучше в пособии говорить конс-
труктивно, так как его задача не столько критиковать,
сколько разъяснять, научить граждан. Здесь только отме-
тим, что в планы законопроектной работы Государственной
Думы Российской Федерации внесено принятие законов об
отходах, их захоронении, складировании, переработке.
Важнее другое - признание этой проблемы насущной для
большинства регионов страны, приоритетной перед други-
ми, требующей капиталовложения и внимания. Необходимо
создание и функционирование экономического механизма
организации и функционирования свалок, сочетания его с
административно-правовыми средствами (которые вовсе не
отменяются в развитых странах, а лишь умело сочетаются
с экономическими), публичность осуществления в этой об-
ласти всех властных полномочий и соединение всех звень-
ев правоохранного механизма в сфере борьбы со свалками
в единый организм без пробелов и противоречий (в праве,
экономике, хозяйствовании, организации контроля). Надо
также признать реалии, в частности сложившиеся формы
прав собственности на землю со всеми вытекающими пос-
ледствиями в области управления, контроля, ответствен-
ности, возмещения убытков, принятия решений об ограни-