безусловно, проявление "власти подчинения". Этот метод
не исключен в земельных отношениях. Участники таких от-
ношений не равноправны, ибо один дает обязательные для
исполнения предписания, а другой обязан их точно и вов-
ремя исполнять. Но властный, административно-правовой
метод применяется тогда, когда в земельных отношениях
присутствует общегосударственный интерес; он применим
даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном земле-
устройстве, но опять-таки только в той части, в какой
органы землеустройства по закону правомочны давать обя-
зательные предписания землепользователям; то же, напри-
мер, при разрешении земельных споров, установлении са-
нитарно-защитных зон и т.д. С особенной силой админист-
ративно-правовой метод регулирования земельных отноше-
ний проявляется в случаях обнаружения нарушений земель-
ного законодательства, а также при необходимости их
предупредить. Здесь проявляется деятельность не только
правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитра-
жа), органов Минприроды, санитарной службы, но и земле-
устроительной службы. Вовремя обнаружить правонаруше-
ние, а лучше всего предупредить его - первейшая задача
землеустроителей района, и они выполняют (безусловно, в
рамках закона) эту свою должностную функцию, пользуясь
методом административного воздействия.
Административно-правовой метод регулирования земельных
отношений нельзя смешивать с методом голого, произволь-
ного администрирования, широко распространенного в пе-
риод застоя и предшествующий ему период культа власти.
В основе оправданного, мотивированного административ-
но-правового метода регулирования земельных отношений
всегда присутствуют экономические расчеты и прогнозы
(государственный план; проект, согласованный в надлежа-
щем порядке и утвержденный компетентным государственным
органом; экономические нормативы, обосновывающие приня-
тие тех или иных решений, и т.д.). При голом админист-
рировании преобладают субъективизм и произвол отдельных
должностных лиц, руководствующихся не государственными
или общественными интересами, а сиюминутными выгодами
какого-либо ведомства, иногда усердием не по разуму,
соображениями корыстной заинтересованности. Команд-
но-административный метод управления экономикой был
господствующим в определенный период нашей истории, его
не избежали и земельные отношения. Безусловно, адми-
нистративно-правовой метод регулирования земельных от-
ношений, как метод правовой, т.е. основанный на законе,
не имеет ничего общего с произволом, что было характер-
но для командно-административного метода. Важно, одна-
ко, всегда иметь в виду, что административный метод,
будучи закрепленным в законе, распространяется не на
все виды земельных отношений, а лишь на те, где он яв-
ляется необходимым и полезным для практики. Если это
забывается, то неизбежны нарушения законности, масштабы
которых возрастали по мере искажений в понимании мето-
дов регулирования земельных отношений. Так, на стадии
предоставления государственной земли может, как было
уже сказано, применяться административный метод, но уже
на следующей за этим стадии - при внутрихозяйственном
планировании использования земли - применение этого ме-
тода значительно ограничено, что видно на примере сель-
ского хозяйства. С одной стороны, контроль за правиль-
ным использованием земли в сельскохозяйственных коопе-
ративах, колхозах, совхозах, акционерных обществах,
арендных коллективах не может осуществляться при от-
сутствии у землеустроительной службы властных полномо-
чий; с другой - эта служба не может руководствоваться в
своей деятельности только методом администрирования, в
том числе в области организации внутрихозяйственного
использования земли. Землепользователи самостоятельно,
без чьего-либо принуждения и администрирования вправе
решать вопросы культуры и технологии земледелия, севоо-
боротов, агромелиоративных мероприятий и др. В услови-
ях демократизации управления экономикой самостоятель-
ность землепользователей, в том числе государственных
предприятий, приобретает еще большее значение, чем это
было ранее, так как она необходима для развития и ук-
репления материальной заинтересованности и самофинанси-
рования. Новое законодательство расширяет права всех
землепользователей, в том числе собственников земли и
несобственников, запрещая вмешательство в их хозяйс-
твенную деятельность. В отличие от административно-пра-
вового метода здесь применяется метод свободного дозво-
ления, т.е. свободного усмотрения землепользователей и
принятия ими своих собственных решений. Земельный закон
дает правомочие всякому пользователю земли (или по тер-
минологии теории права - "управомочивает") свободно
действовать, тогда как орган государственного управле-
ния обязан воздержаться от каких-либо решений, ограни-
чивающих хозяйственную свободу землепользователя. И ес-
ли закон допускает административно-правовое вмешатель-
ство во внутрихозяйственные дела владельцев земли, то
это возможно лишь в строго указанных в законе случаях:
при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с
сорной растительностью, эрозией почв, по защите других
государственных и общественных интересов. Таким обра-
зом, если в одних случаях допускается метод администри-
рования, то в процессе внутрихозяйственного использова-
ния земли - смешанный метод, т.е. в основном свободное
дозволение и в ограниченных законом случаях администри-
рование. Характерный пример сложного содержания метода
земельных отношений - предоставление государственной
земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предос-
тавляется на основании хозяйственного решения компе-
тентного органа управления, а затем заключается дого-
вор, который устанавливает права и обязанности участни-
ков договорных (арендных) отношений. Но если арендатор
нарушает земельное законодательство, к нему применяется
метод административного воздействия, который, однако,
не исключает судебного рассмотрения возникшего конфлик-
та. Таким образом, два названных метода, проявляясь в
соответствующих правомочиях органов государства и зем-
лепользователей, обоснованно сочетаются, находятся во
взаимной связи, дополняя друг друга. Органы государства
выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осущест-
вления их функций нельзя искусственно разрывать или
противопоставлять. Напротив, единство цели - служить
развитию сельскохозяйственного производства и в конеч-
ном счете благосостоянию людей - обусловливает единство
политического, социального и хозяйственного руководства
в деятельности по управлению государственным земельным
фондом страны. В научной и учебной юридической литера-
туре периода застоя и предшествующего ему периода в це-
лях оправдания на практике культа власти (командно-ад-
министративного метода управления) всячески проводилась
мысль, что право собственности советского государства
ничем не ограничивается и что оно может совершать любые
акты владения, пользования и распоряжения. Но в то же
время и тогда было хорошо известно, что государс-
тво-собственник ограничено в своих действиях требовани-
ями экономических законов, которые нельзя отменить ни-
какими властными указаниями, от каких бы органов они ни
исходили. Тем не менее правомочия госу-
дарства-собственника земли относились к сфере исключи-
тельно властной деятельности государства. Отождествле-
ние управления в области землепользования с неограни-
ченным властвованием (администрированием) носило на се-
бе печать практики командно-административного метода
управления экономикой. Но право никогда не может быть
выше, чем экономический строй и обусловленное им куль-
турное развитие общества. Следовательно, собственность
на землю - это, как было показано, не только объект по-
литической власти, но и объект хозяйствования. Значит,
какие бы политические страсти ни разгорались в общест-
ве, нельзя игнорировать того положения, что земля - это
имущество, и хозяйственная эксплуатация этого имущества
особого рода должна подчиняться методам хозяйствования,
исключающим голый диктат, пусть даже прикрываемый наду-
манными авторитетами, "политическими" установками и
т.п. Государственное управление в области землепользо-
вания нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлени-
ем, выражающемся в организации использования земли са-
мими сельскохозяйственными предприятиями и другими
пользователями земли. Их органы управления издают пра-
вовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные
для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленно-
го предприятия. Их юридическая сила обеспечивается са-
мими владельцами (пользователями) земли. Нарушения наз-
ванных правовых норм органы управления предприятия (хо-
зяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного
воздействия. Правовые же акты органов государственного
управления исходят от имени государства; они имеют об-
щий характер, а их исполнение может обеспечиваться ор-
ганами государственного принуждения. Они обязательны
для органов внутрихозяйственного управления. Таким об-
разом, государственное управление отличается от внутри-
хозяйственного как по субъекту издаваемых актов управ-
ления, так и по их правовому содержанию. Функции управ-
ления в области использования и охраны земель, выражен-